Aporías Respecto al Reconocimiento de la Condición de Refugiado en el Ejercicio del Derecho Humano al Asilo Territorial

La complicada problemática que hoy en día enfrentan millones de personas que se han visto en la necesidad de abandonar sus países de origen por causas de guerras internas, inseguridad por motivo del narcotráfico, violaciones graves a sus derechos humanos, discriminaciones de toda índole, intolerancia religiosa, étnica, orientación sexual o con motivo de algún riego ocasionado por algún tipo de pandemia altamente contagiosa, ha llamado fuertemente la atención de la comunidad internacional, sin duda alguna ha dado como resultado que se hable de una “era de la migración”; en ese contexto, todas las regiones del mundo y los países en lo particular, se han visto en la necesidad de llevar a cabo acciones tendentes a contener los movimientos migratorios, proteger los derechos humanos fundamentales de las personas que se ven obligadas a migrar y ejercer de manera efectiva la normatividad legal que han elaborado  sobre los flujos migratorios.

En el plano internacional, desde la Organización de las Naciones Unidas, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM-ONU), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), el discurso actual identifica a la migración como un fenómeno incontenible e irreversible que se encuentra relacionado con el desarrollo mediante la cual se ejerce un derecho humano fundamental que asiste a las personas; además, puede añadirse que combate la idea de que se trata de una amenaza, con base en la finalidad de mejoramiento económico y de seguridad personal que se persigue al emigrar.

A diferencia de los flujos migratorio de otros tiempos, en donde la afluencia era de algunos cientos de personas cuando mucho, en el siglo XX y en lo que va del presente siglo XXI el derecho humano a buscar y recibir asilo territorial se ha ido masificando, debido a que los motivos por los que las personas abandonan sus países afectan gravemente a comunidades raciales, religiosas, étnicas y culturales enteras; de ahí que, no solo es necesario enfrentar las dificultades que implica la atención inmediata de estas personas, sino que también se traduce en un auténtico problema para el país de refugio, el que de un día para otro recibe miles de personas en su territorio, tal es el caso de los migrantes que entran por la frontera sur de México, específicamente por el territorio que comprende los estados de Campeche, Chiapas, Quintana Roo y Tabasco.

 Las persecuciones de carácter político, social, violencia proveniente del narcotráfico, los conflictos armados, así como los efectos causados por el cambio climático o cuestiones en materia de sanidad traen aparejadas situaciones de desplazamiento humano. Algunas personas que se ven forzadas al exilio, se encuentran protegidas por el Derecho Internacional de los Refugiados; sin embargo, hay muchas otras que se encuentran sujetas a la discrecionalidad del Estado receptor con la permanente incertidumbre de ser devueltas a sus países de origen o de residencia habitual. Dichas personas tienen que soportar situaciones de vulnerabilidad extrema al estar desamparadas e ignoradas.

En el caso de México se hacen patentes las cuatro dimensiones de la migración: origen, destino, tránsito y retorno, por lo que es considerado un fuerte referente en materia migratoria. De ahí que, el tema migratorio ha sido de gran importancia e impacto en el quehacer del gobierno mexicano; en consecuencia, es indispensable determinar las condiciones jurídicas existentes que prevalecen en México, toda vez que nuestro país ha sido reconocido a nivel internacional por su gran tradición de reconocimiento declarativo del derecho humano de asilo territorial o, en su caso, de la condición de persona refugiada, por ejemplo en los años cuarenta protegió a los españoles que escapaban de la Guerra Civil, en los años setenta fue país de refugio de los sudamericanos que escapaban de las dictaduras, así como en los años ochenta durante los conflictos armados en Centroamérica.

Actualmente de nueva cuenta se ha ido incrementando el flujo masivo migratorio como antaño se daba principalmente de la frontera sur, aunque en un contexto y situaciones distintas a las mencionadas. Lo anterior es así, toda vez que la situación geográfica de México es un factor importante que favorece para que se lleven a cabo desplazamientos mixtos de personas principalmente de provenientes de Centroamérica.

Dentro de los flujos migratorios, existe un considerable número de personas que huyen de su país de origen debido a persecuciones individualizadas, o bien, por una situación objetiva, ya sea porque son amenazados ante el escenario de un conflicto armado u otras circunstancias sociales y económicas graves que ponen en riesgo su vida, seguridad o libertad. Ante dicho entorno de persecución o de fundados temores de riesgo de su vida, la mayoría de las veces estas personas se ven ante la necesidad de utilizar medios y rutas distintas, ya sea convencionales o irregulares, para llegar a otro país o simplemente transitar por México, al no ser este su primera elección. Lo anterior ha dado como resultado que las personas solicitantes de asilo territorial y disfrutar de él, en la mayoría de los casos, enfrenten diversos obstáculos para ser identificados como tal y de esta forma ser canalizados al procedimiento administrativo para ser sujetos a recibir la declaratoria de persona refugiada.

En ese sentido, y tomando en cuenta que la condición de persona refugiada no se otorga, sino que debe ser reconocida por el Estado receptor o país de refugio conforme a la llamada doctrina del margen de apreciación,[1] el solicitante si bien tiene la obligación de aportar pruebas para fundamentar su solicitud, cierto es también que debido a la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra, la obligación de aportar pruebas para acreditar los elementos de temor fundado, persecución y amenazas debe ser compartida con el órgano decisorio que en el caso de México recae en la Secretaría de Gobernación, por conducto de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados.

Siendo que el desplazamiento humano todavía perdura en nuestro país, sobre todo de aquellas personas provenientes de Centroamérica, es imperativo que el Estado Mexicano ponga a la persona solicitante de asilo territorial en el centro del debate de su agenda en materia de política migratoria, es decir, que amplíe su mirada y establezca mecanismos jurídicos consistentes en delimitar claramente el tema de la carga y estándares de prueba para que el solicitante sea declarado con la condición de persona refugiada y pueda demostrar de forma razonable la existencia del “temor fundado” de encontrarse él y su familia ante un riesgo real, actual e inminente con respecto a su vida o libertad, así como relativizar la verosimilitud del relato fáctico del solicitante de su derecho humano de asilo territorial valorando objetivamente los informes emitidos tanto por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUAR) como por la Comisión Mexicana de Ayuda a los Refugiados en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores y el Instituto Nacional de Migración.

Sin duda la protección de los derechos de los refugiados en México experimentó un importante avance tanto por su adhesión a la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados acontecida el 7 de junio de 2000, como por la expedición de la Ley Sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político publicada el 27 de enero de 2011 y su reglamento del 21 de febrero de 2012,[2] así como por su retiro en julio de 2014 de las reservas formuladas al artículo 32 de la Convención de 1951 relacionadas con las facultades del Estado para expulsar a los extranjeros,[3] incluidos los solicitantes de asilo, refugio y apátridas en cumplimiento a las iniciativas de reforma que en materia de derechos humanos presentó el entonces presidente Enrique Peña Nieto, en octubre de 2013.

Sin embargo, dentro del Título Cuarto, Capítulo I, del Reglamento de la Ley Sobre Refugiados y Protección Complementaria, en el que se regula el procedimiento administrativo llevado a cabo por la Coordinación General de la COMAR para el reconocimiento de la condición de refugiado y, en particular, lo relacionado con la posibilidad de que el solicitante de asilo territorial haya alcanzado el estándar mínimo requerido para demostrar o no “un temor fundado de persecución o amenazas”, indebidamente las reglas probatorias que se establecen están encaminadas a identificar a los solicitantes de dicho derecho humano y fundamental con certeza absoluta, en lugar de establecer la probabilidad de que lo sean siempre y cuando la evidencia o datos de prueba que aporten permitan acreditar la existencia de una situación objetiva.

Toda vez que no es necesario que exista la certeza de una situación de persecución o amenazas; sino que basta con que las causas que exponga el solicitante en las que funde su petición, como  los elementos de prueba aportados tanto por él como por la información obtenida por la Coordinación, demuestren que el “temor fundado” de ser perseguido o amenazado deriva en una posibilidad razonable de que la persecución o amenazas hayan ocurrido y que continúen sucediendo si regresa al país de su nacionalidad o de residencia habitual.

La problemática en concreto que se presenta estriba en que para que la Secretaría de Gobernación, por conducto de la Coordinación General de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados, resuelva respecto a la solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado efectuada por cualquier extranjero que se encuentre dentro del territorio nacional, con base en lo dispuesto en la Ley Sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político, y siguiendo el procedimiento administrativo que para ello establece el reglamento de dicha ley, deberá el solicitante de asilo territorial demostrar que se encuentra dentro de los supuestos establecidos en el numeral 13 de la referida ley; en consecuencia, al tener el solicitante la carga y el mérito de la prueba de acreditar la existencia tanto objetiva como subjetiva de los elementos de inclusión relativos al “fundado temor de persecución” y “amenazas sufridas”, tal como se encuentra redactado tanto en la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, como en la mencionada legislación interna de México, así como aquellos que se han ocupado de su interpretación, exigen que para considerar a un extranjero como persona refugiada, deberá quedar demostrado, conforme a la teoría del “balance de probabilidades” que sea más probable que improbable que vaya a ser perseguido o hubiera sido amenazado.

Considero que dicho problema se presenta, en razón de que una vez que da inicio el procedimiento administrativo para la declaratoria de la condición de refugiado, se otorga al solicitante de asilo la oportunidad de aportar todos aquellos elementos de prueba que tengan por objeto ejercer su derecho humano de asilo territorial para que el país de refugio pueda llevar a cabo la declaratoria dicha condición, atendiendo a los elementos de inclusión tanto objetivos y subjetivos definidos en el artículo 13 de la ley de la materia. Sin embargo, por regla general para el peticionario de refugio resulta muy difícil contar con todos los medios de prueba necesarios para poder acreditar los requisitos exigidos en dicho numeral para que se le tenga por reconocida dicha calidad, toda vez que debido a su particular situación de vulnerabilidad le resulta imposible probar absoluta y fehacientemente que se encuentra ante un riesgo real e inminente por haberse encontrado amenazada su vida, seguridad o libertad, haya sido perseguido por motivos de raza, religión, género, opinión pública, nacionalidad, pertenencia a un específico grupo social u opiniones políticas al grado de estar en peligro su vida o libertad, o bien vaya a ser perseguido por una de dichas razones si es devuelto al país de su nacionalidad o de residencia habitual.

Se suscita lo anterior, en razón de que el reglamento de la ley en aplicación al regular la carga y el mérito de la prueba respecto a la entrevista personal que la Coordinación realiza al solicitante con el objeto de allegarse de la información necesaria para esclarecer la existencia de los fundados temores o amenazas en su contra, no establece el grado de verosimilitud probatoria que debe darse al relato fáctico que haga el entrevistado. Además de que no establece qué tipo de pruebas puede proporcionar el solicitante de refugio para apoyar su relato de los hechos, toda vez que al ser el temor un elemento subjetivo, debe ser fundado; es decir, debe partir de una base objetiva. Al respecto, el propio Sepúlveda se pregunta:

“¿cuál es el criterio para determinar la existencia efectiva de una persecución? Ello es más complicado cuando ocurren de pronto a la frontera centenares o miles de gentes, porque el temor que los mueve puede ser muy subjetivo, y la persecución difícil de probar en ese momento. El Estado en el que se busca refugio puede rechazar al peticionario, en vista de su propio interés, considerando inexistente el peligro o infundado el temor y la persecución, causándole grave daño, y poniéndolo en peligro.”[4] 

Dicha aporía se debe a que, los instrumentos internacionales y la legislación secundaria de México en materia de refugiados[5] si bien definen lo que debe entenderse por el término refugiado, también es cierto que en ninguno de ellos se establece cómo debe ser valorada la credibilidad del solicitante. Aunque el proceso administrativo de elegibilidad se ha desarrollado en la práctica, recurriendo en la mayoría de las veces a reglas procesales del Derecho interno, aplicados de manera analógica, es evidente que el estándar probatorio requerido es menor que el de las contiendas o conflictos de intereses suscitados en materia de derecho procesal civil.

Lo anterior ha dado como resultado que, según los datos proporcionados por la Comisión Mexicana de Ayuda a los Refugiados (COMAR), de enero a junio de 2023 se han presentado 74,764 solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado (de personas principalmente originarias de Honduras, Venezuela, Cuba, El Salvador y Haití), de las que solo se resolvieron favorablemente con la emisión de dicha declaratoria 12,197, esto es, únicamente el 2%, lo que significa que 62,567 solicitantes se desistieron de su petición debido a la problemática de la que hago referencia, lo cual genera una enorme tardanza para resolver su situación migratoria. Cabe mencionar que de 2013 a junio de 2023 se ha otorgado dicha condición a 157,520 personas.

Partiendo de la base del derecho humano y fundamental de petición de asilo territorial que tienen las personas que consideran reunir las características para que se les declare con la condición de refugiadas, solicitando que se estudie su reclamación y de la obligación que tienen las dependencias y entidades competentes de la Administración Pública Federal, cuyas atribuciones se encuentren relacionadas con la materia migratoria o del ACNUR (en materia de Refworld) de dar respuesta a esa petición por razones humanitarias, propongo que se establezca que el mérito de la prueba aplicable en el procedimiento administrativo de reconocimiento de la condición de refugiado respecto a los elementos de inclusión consistentes en los “fundados temores de persecución y amenazas”, tenga su base en la existencia de los datos[6] de prueba obtenidos de la información proporcionada por el solicitante al momento de ser entrevistado por la Coordinación de la COMAR.

Los cuales deberán ser valorados bajo el estándar probatorio en grado de probabilidad, al derivar de los indicios (elementos significativos) que establecen razonablemente la existencia de una situación objetiva, una vez que sean analizados por la Coordinación y corroborados como evidencias, serán suficientes para considerar que el temor es fundado siempre que exista un grado de probabilidad razonable de que la persona, si es devuelta al país de su nacionalidad o de residencia habitual, correrá el riesgo de que vaya a ser perseguida o amenazada por alguna de las razones mencionadas en la ley.

La valoración de los datos de prueba que deberá efectuar la Coordinación bajo el estándar probatorio en grado de probabilidad razonable, deberá realizarse conforme a la credibilidad que se le otorgue a las declaraciones vertidas –tendentes a persuadir al examinador– por el solicitante respecto a los hechos acontecidos, a quien tomando en cuenta que le será imposible probar en todos sus puntos los hechos expuestos en razón al estado de vulnerabilidad en la que se encuentra, deberá concedérsele el beneficio de la duda siempre y cuando la Coordinación hubiere obtenido y comprobado todos los elementos de prueba accesibles y esté convencida de la credibilidad general del solicitante.

Sin duda, es muy difícil elaborar un solo concepto respecto a la cuestión de la credibilidad en materia del procedimiento para el reconocimiento de la condición de refugiado, en razón a las distintas concepciones que se han ido desarrollando tanto por la doctrina como por la jurisprudencia en materia de protección internacional emitida por la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR).

Siguiendo a Sweeney la credibilidad que se le debe dar a las declaraciones vertidas por el solicitante de refugio puede ser entendida en sentido amplio o restringido. En el primero se refiere a que la solicitud en sí es meritoria y consecuentemente, exitosa; en consecuencia, el solicitante merece obtener la protección del país de refugio, toda vez que resultaron ser verídicos los hechos en los que funda su solicitud. En ese sentido, el mencionado autor precisa:

“La interpretación más amplia es que la credibilidad se trata de si la aplicación es meritoria y, en consecuencia, exitosa. En una interpretación amplia de la credibilidad, por lo tanto, describir un reclamo como “creíble” es tanto como decir que las declaraciones del solicitante son ciertas y que él o ella merecen protección internacional. Es una abreviación para expresar la fuerza del caso.”[7]

En cambio, la credibilidad en sentido restringido, expresa Sweeney, no tiene nada que ver con la veracidad de una declaración, en los casos en que no ha podido ser probada por otros medios, sino a que la misma sea consistente, plausible y que tenga por objeto reflejar hechos que sean públicamente conocidos.[8]

[1] Dentro de los principios de interpretación en materia del Derecho Internacional de los Refugiados, suele destacarse la doctrina del margen de apreciación, la cual se ha entendido, como un espacio de discrecionalidad con la que cuentan los Estados suscritos a la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, así como al Protocolo de Nueva York de 1969. El fundamento del margen de apreciación es un instrumento interpretativo que parte de la idea de que, un derecho no puede juzgarse en abstracto, sin tomar en cuenta los marcos culturales y económicos que lo circundan.

[2] No pasa desapercibida al avance que ha experimentado nuestro país en materia de regulación migratoria, la promulgación de la Ley de Migración publicada el 25 de mayo de 2011 y su reglamento de septiembre de 2012, así como la reforma constitucional al segundo párrafo del artículo 11 mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 2016, para quedar como sigue: “(…) Toda persona tiene derecho a buscar y recibir asilo. El reconocimiento de la condición de refugiado y el otorgamiento de asilo político, se revisarán de conformidad con los tratados internacionales. La ley regulará sus procedencias y excepciones.”

[3] El artículo 32 de la Convención ad litteram establece: 1. Los Estados Contratantes no expulsarán a refugiado alguno que se halle legalmente en el territorio de tales Estados, a no ser por razones de seguridad nacional o de orden público.- – – 2. La expulsión del refugiado únicamente se efectuará, en tal caso, en virtud de una decisión tomada conforme a los procedimientos legales vigentes. A no ser que se opongan a ello razones imperiosas de seguridad nacional, se deberá permitir al refugiado presentar pruebas exculpatorias, formular recurso de apelación y hacerse representar a este efecto ante la autoridad competente o ante una o varias personas especialmente designadas por la autoridad competente.- – – 3. Los Estados Contratantes concederán, en tal caso, al refugiado un plazo razonable dentro del cual pueda gestionar su admisión legal en otro país. Los Estados Contratantes se reservan el derecho a aplicar durante ese plazo las medidas de orden interior que estimen necesarias.

[4] César Sepúlveda. Derecho internacional. 26a. ed., segunda reimpresión. México, Porrúa, 2017, p. 542.

[5] Tales como la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 relativos al Estatuto de los Refugiados, el Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados de 1950, la Convención de 1969 de la Organización de la Unidad Africana por la que se regulan los Aspectos Específicos de los Refugiados en África, y, en el Continente Americano, la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984. A nivel interno de México se tiene la Ley Sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político, la Ley de Migración y el Reglamento a la Ley de Migración.

[6] Entendiéndose por dato toda aquella información que sirve de antecedente (documento, testimonio, huella, vestigio, etc.) dispuesta de manera adecuada para su tratamiento sobre algo concreto que permite su exacto conocimiento o sirve para deducir las consecuencias legítimas derivadas de un hecho. Cfr., Diccionario de la Lengua Española, 23a. ed., Madrid, Real Academia Española, 2014, versión digital disponible en: http://www.rae.es/recursos/diccionarios/drae. Consultado el 31 de mayo de 2018.

[7] James A. Sweeney. “Credibilidad, pruebas y ley de refugiados”. Revista Internacional de Derecho de los Refugiados, vol. 21, núm. 4, 2009, p. 708. 

[8] Idem.