Como parte del combate a la corrupción, el gobierno de México ha implementado, a través de la UIF, una medida controversial, el bloqueo de cuentas. En esta entrevista con la Mtra. Itzi-Guari Hurtado Bañuelos, ex Directora General encargada del Área Contenciosa y de Amparo en la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) y coordinadora de Derecho Constitucional en Rincón Mayorga Abogados, define el bloqueo de cuentas como una medida mediante la cual una autoridad puede restringir el acceso a los activos o recursos económicos de un individuo dentro del sistema financiero nacional, como resultado de una investigación en curso. Esta acción la pueden llevar a cabo la UIF, la FGR, mediante un proceso de aseguramiento de cuentas bancarias que requiere la aprobación de un juez de control para garantizar su constitucionalidad.
“El bloqueo de cuentas es una medida que puede ser ejecutada por diversas autoridades, como la UIF y la FGR, como parte de investigaciones en el sistema financiero nacional; además del SAT, el IMSS y jueces federales.”
Enfatiza que se debe considerar que la UIF no ejecuta directamente el bloqueo de cuentas, sino que emite una medida preventiva de carácter urgente al incluir personas en una lista de personas bloqueadas, lo que implica la suspensión total de las operaciones dentro del sistema financiero, prohibiendo el manejo de recursos, apertura de cuentas nuevas, cierre de cuentas existentes y uso de productos financieros.
“La inclusión de personas en la lista de personas bloqueadas por la UIF implica la suspensión total de actividades financieras dentro del sistema nacional, con el fin de prevenir el lavado de dinero y el financiamiento de delitos.”
Itzi-Guari Hurtado destaca el papel del control de constitucionalidad en el bloqueo de activos dentro del sistema financiero nacional como una medida que priva a las personas de sus recursos mientras se determina si provienen de fuentes lícitas o ilícitas. Afirma que es importante entender que el control de constitucionalidad no constituye una sanción, sino una medida preventiva que busca evitar el uso indebido de recursos relacionados con actividades delictivas. Sin embargo, su aplicación puede afectar gravemente tanto a personas físicas como morales, interfiriendo en sus operaciones comerciales y comprometiendo incluso su sustento básico, por lo que debe ser sometida a un estricto control de constitucionalidad para evitar posibles actos de arbitrariedad.
“El control de constitucionalidad es una medida preventiva que busca evitar el uso indebido de recursos relacionados con actividades delictivas. Sin embargo, su aplicación puede afectar gravemente tanto a personas físicas como morales, interfiriendo en sus operaciones comerciales y comprometiendo incluso su sustento básico.”
Finalmente, explica que se han presentado interpretaciones desafortunadas por parte de jueces en casos de bloqueo de cuentas debido al desconocimiento de su objetivo primordial, su naturaleza jurídica y del verdadero criterio de la Corte. Por ejemplo, se han desbloqueado cuentas sin un análisis detenido del caso concreto, basándose únicamente en la declaración de inconstitucionalidad previa de la Corte, sin considerar la aplicabilidad directa de la jurisprudencia. Presentamos a nuestros lectores la parte relevante de esta entrevista.
JULIO CÉSAR BONILLA GUTIÉRREZ (JCBG): ¿QUÉ ES EL BLOQUEO DE CUENTAS Y QUÉ AUTORIDADES PUEDEN REALIZARLO?
ITZI-GUARI HURTADO BAÑUELOS (IGHB): Hablar del bloqueo de cuentas es hablar de la posibilidad que tiene una autoridad de poder privarte del uso de tus activos o de tus recursos económicos que se encuentran dentro del sistema financiero nacional derivado de alguna investigación. No solo la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) puede realizar el bloqueo de cuentas, también la Fiscalía General de la República (FGR) puede llevar a cabo el aseguramiento de cuentas bancarias, que es un aseguramiento con control previo de la constitucionalidad que hace un juez de control.
Podemos hablar de los aseguramientos que realiza de manera preventiva ante procedimientos el sistema de Administración Tributaria (SAT), del bloqueo de cuentas que realiza el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) cuando hay algún incumplimiento en las cuotas obrero-patronales, del aseguramiento o bloqueo de cuentas que realizan juzgados federales por algún incumplimiento dentro de un juicio mercantil, inclusive dentro de un juicio familiar. Existen muchas posibilidades de que diversas autoridades puedan ordenar el bloqueo de los recursos contenidos o de activos contenidos en las cuentas bancarias, también los bancos.
JCBG: ¿POR QUÉ ES TAN IMPORTANTE HABLAR SOBRE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL BLOQUEO DE CUENTAS BANCARIAS?
IGHB: El control de constitucionalidad tiene un impacto bastante importante en la esfera jurídica de derechos de las personas, de los gobernados. ¿Qué pasa cuando una persona que tiene activos dentro del sistema financiero nacional, no solo en cuentas bancarias o de ahorro, sino de inversión o fideicomisos, o es representante legal de una empresa que tiene activos dentro del sistema financiero nacional y por orden o instrucción de una autoridad de una autoridad realizan el bloqueo? El control de constitucionalidad es un acto que invade de manera fuerte y frontal la esfera jurídica de derechos, que priva de los recursos, es decir, un derecho a la propiedad, en lo que se determina si los recursos son lícitos o provienen de fuente ilícita. Es una medida precautoria, no es una sanción y eso hay que tenerlo muy en claro, es una medida precautoria que realiza ya sea UIF de manera administrativa o la FGR en un aseguramiento de cuentas dentro de una carpeta de investigación en un proceso penal.
Se priva de manera preventiva sin tener una sanción determinada por una autoridad, por un juez penal, en una sentencia firme de un recurso. Hay que revisar el control de constitucionalidad para saber si la autoridad responsable no está cometiendo un acto de arbitrariedad que implique perjuicio. Porque no solo es paralizar los recursos, sino que puede tener un impacto en una persona moral, por ejemplo, en pagos de proveedores, nómina, seguro social, cuotas obrero-patronales. Como persona física afecta la subsistencia, incluso hasta el mínimo vital. Es importantísimo y perentorio que este tipo de actos de autoridad tenga un control de constitucionalidad evidentemente frente a su objetivo y su finalidad que es la prevención del delito, relacionado con seguridad pública, por eso está legítimamente justificado. Es muy importante que se revise desde el punto de vista técnico y por la finalidad que tiene que sea una medida proporcional, fundada y motivada, que no caiga en la arbitrariedad.
JCBG: ¿EN QUÉ CONSISTE LA INCLUSIÓN DE PERSONAS A LA LISTA DE PERSONAS BLOQUEADAS QUE REALIZA LA UIF, ES UN BLOQUEO DE CUENTAS BANCARIAS, A QUÉ SE REFIERE ESTA FIGURA DE PREVENCIÓN?
IGHB: En primer lugar, debe quedar claro que la UIF no bloquea cuentas, sino que emite una medida preventiva de carácter urgente, una medida cautelar en la que incluye personas a la lista de personas bloqueadas. Es decir, suspende de manera total dentro del sistema financiero, no permite el libre manejo de los recursos, impone bloqueo de la cuenta bancaria, tampoco permite la apertura de nuevas cuentas, cerrar las vigentes, ni utilizar los productos financieros de una entidad financiera. Lo que significa que, si tú eres el titular, el beneficiario, si tienes una cuenta con otra persona o si eres representante legal y estás acreditado como tal en una institución financiera, si tú participas en un fideicomiso como fideicomitente, fidusario, no puedes utilizar el sistema financiero si te encuentras en la lista de personas bloqueadas.
“La función de la UIF es hacer un análisis para determinar, a través de indicios, si una persona está cometiendo o continuando el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita. Denuncia ante la FGR y emite una la medida cautelar de la inclusión de personas a la lista de personas bloqueadas.”
La función de la UIF es hacer un análisis para determinar con todas las facultades, la tecnología y la información que recibe de los sujetos obligados, a través de indicios, si una persona está cometiendo o continuando el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita. Una vez que eso pasa tiene la posibilidad de denunciarlo ante la FGR y de emitir una medida cautelar que es la inclusión de personas a la lista de personas bloqueadas, una de sus consecuencias es el bloqueo de cuentas que la suspende dentro del sistema financiero nacional para que no se puedan manejar los recursos con la intención de que los mismos no sean dispersados y no permitan la puerta giratoria para poder seguir financiando delitos precedentes a lavado de dinero como trata de personas, narcotráfico, corrupción dentro de las campañas electorales. Esta medida suspende y permite que ese dinero no tenga flujo mientras la FGR realiza una investigación para presentarla ante un juez penal y se determine la culpabilidad o no de la persona que se está señalando.
JCBG: ¿CÓMO CALIFICARÍA LA COLABORACIÓN ENTRE LA UIF, LA FGR Y LA SCJN EN EL BLOQUEO DE CUENTAS?
IGHB: Es importante el diálogo primero entre la UIF y la FGR, la UIF es una institución de prevención que identifica a través de inteligencia si una persona determinada está probablemente cometiendo lavado de dinero. La UIF pone a disposición de la FGR los elementos que encontró para que la FGR pueda presentar formalmente una acusación. Dentro de la FGR existen diversos controles que aseguran la constitucionalidad de la investigación, y tiene que acudir ante el juez de control para realizar algunas medidas que la UIF no tiene, por ejemplo, la UIF no necesita control previo para poder realizar esta medida de inclusión de personas y bloquear la cuenta.
Esto no es para nada arbitrario, incluso la SCJN lo ha determinado porque estamos hablando de prevención del delito en materia del correcto funcionamiento del sistema financiero nacional que entra dentro de seguridad pública, seguridad nacional y prevención de la seguridad. El diálogo entre la UIF y la FGR es primordial, debe existir un puente que permita la coordinación entre estas dos autoridades desde la inteligencia para la prevención y desde la investigación para poder frenar la probable comisión o continuación del delito y someterla ante el juez.
La participación de la SCJN es trascendental porque bajo sus decisiones los juzgados, los colegiados, jueces y magistrados, operadores jurisdiccionales del sistema jurídico mexicano emiten los criterios que permiten la vigencia de la medida, la vigencia de lo que hace el Ejecutivo para la prevención y para el aseguramiento de la seguridad pública. La Corte ha emitido algunos criterios que no son tan desalentadores, pero el diálogo es importantísimo porque a final de cuentas es el Poder Judicial el que determina la interpretación desde la petición que hace el litigante, el abogado a través de la defensa de la causa de la persona, desde el informe con justificación que rinde la autoridad responsable para la defensa de la constitucionalidad de su acto, genera el criterio que es lo que le va a dar pauta a la vigencia de la medida.
JCBG: ¿LA UIF DESDE SU ORIGEN DEBIÓ HABER FORMADO PARTE DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN POR SUS CAPACIDADES INSTITUCIONALES, POR SU DISEÑO INSTITUCIONAL Y POR SER UNA AUTORIDAD CENTRAL DEL ESTADO MEXICANO EN MATERIA DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN?
IGHB: La UIF debe formar parte del sistema anticorrupción, si bien el objetivo primordial es la prevención del lavado de dinero, y la UIF fue creada para este asunto, las funciones propias y por el acceso a la información que tiene para sus labores de inteligencia, considero que la UIF como una autoridad vínculo que puede permitir dentro de su manejo de inteligencia y de su creación de estos productos con la finalidad de la prevención de lavado de dinero, puede detectar conductas, por ejemplo, actos de corrupción. Además, la información con la que cuenta la UIF puede ser de mucha ayuda y valor para otras autoridades para que puedan desarrollarse en el ámbito de sus competencias y hacer la consecución práctica del ideal: un México sin corrupción, el derecho fundamental que tenemos todos a vivir en un ambiente sin corrupción.
JCBG: ¿EN QUÉ CONSISTEN LOS CRITERIOS DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE LAS ACCIONES DE LA UIF QUE HA EMITIDO LA SCJN?
IGHB: La Corte ha resuelto en cinco ocasiones respecto de la constitucionalidad de la inclusión de personas a la lista de personas bloqueadas, esta es la consecuencia más inmediata y que más llama la atención. Desde 2016 la Corte estableció, en una primera resolución de un juicio de amparo en revisión, si la UIF con el bloqueo de cuentas violentaba la facultad del Ministerio Público de la Federación al intervenir en cuestiones que son competencia específica del Ministerio Público en cuanto a la investigación de delitos. La UIF no investiga delitos, es una unidad de prevención. La Primera Sala resolvió que sí invadía competencia del Ministerio Público, estableció que había una intromisión en las facultades porque se trataba de prevención del delito. No obstante, en esa sentencia identifica que es una medida de naturaleza administrativa y no penal, por lo cual queda como un criterio aislado, no genera jurisprudencia, no hubo otros criterios en donde se tuviera el mismo resultado. En el ejercicio de la conformación de jurisprudencia no la conforma.
Después, en el 2017 la Segunda Sala, mediante una reiteración de criterios, respecto a la inclusión de personas a la lista de personas bloqueadas, que es el punto toral y el que me atrevo a decir que no muchos abogados conocen y ni siquiera lo han leído, la Corte hizo una interpretación y nunca declara inconstitucional el 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, pero sí hace una interpretación en donde resuelve que en ese momento no existía un procedimiento específico en ley que determinara cuáles son los motivos o circunstancias por los que una persona puede ser pautada en esa lista y por ende se le suspenda toda su actividad dentro del sistema financiero nacional. La Corte señaló que, al no existir esta determinación prevista en la ley, carece de seguridad jurídica y al carecer de seguridad jurídica cuando la UIF emita esta medida sustentándose en una cuestión meramente nacional, es inconstitucional. La medida es constitucional cuando responda al cumplimiento de compromisos internacionales, lo cual la Corte identificó en dos rubros, el primero, que lo haga en cumplimiento a una resolución de un Consejo General, por ejemplo, de la ONU; el segundo, cuando lo haga en cumplimiento a compromisos o determinaciones de autoridades intergubernamentales en donde exista legislación que obligue al Estado mexicano a realizar esas conductas.
“La medida es constitucional cuando responda al cumplimiento de compromisos internacionales, que la Corte identificó en dos rubros: que lo haga en cumplimiento a una resolución de un Consejo General, por ejemplo, de la ONU; cuando lo haga en cumplimiento a compromisos o determinaciones de autoridades intergubernamentales en donde exista legislación que obligue al Estado mexicano a realizar esas conductas.”
Por ejemplo, la Convención de Mérida y la de Palermo establecen la obligatoriedad del Estado mexicano de imponer este tipo de medidas ante la sospecha de la comisión de lavado de dinero, pero la Corte decidió que cuando sea una cuestión meramente nacional no es constitucional la medida por carecer de seguridad jurídica. Cuando responda al cumplimiento de compromisos internacionales la medida será conforme a derecho.
Después de ese criterio surge una contradicción de tesis que es la más relevante por el impacto que tiene la vigencia de la medida, en donde se establece que en materia de suspensión del acto reclamado es posible, aun cuando la medida sea de prevención al delito que se establece en el 128 de la Ley de Amparo que no procede la suspensión. La Corte en este criterio lo que lee es que si la UIF no demuestra que es en cumplimiento a compromisos internacionales, bajo la apariencia del buen derecho, tiene que conceder la suspensión provisional y la definitiva el juez de distrito que conozca respecto del amparo y en 48 horas desbloquean los recursos, lo que resulta lamentable porque no entran en una discusión real y el objetivo de la medida bien dirigida se pierde completamente. En la jurisprudencia se establece que únicamente la unidad va a poder sustentar el compromiso internacional si es que presenta una solicitud de autoridad extranjera en la que le ordene al Estado mexicano que realice el bloqueo de cuentas bancarias, lo que significa una violación a la soberanía.
Otro criterio que tuvo el Pleno de la SCJN fue determinar cuál era la competencia del juzgador que iba a conocer respecto del bloqueo de cuentas, si iba a ser un juzgador en materia administrativa o un juzgador en materia penal. En este caso la Corte determinó que es una medida de naturaleza administrativa, por lo tanto, tiene que ser un juez en materia penal. Recordemos que el primer criterio de la Primera Sala decía que violentaba el ámbito competencial del Ministerio Público por tratarse de una medida de prevención del delito en el ámbito penal, con esta contradicción de tesis que se ve en el Pleno eso queda completamente dilucidado y por eso no prosperan los argumentos en el amparo sobre que violenta el 21.
El último de los criterios que emitió la Corte fue respecto de la procedencia del juicio de amparo o el juicio contencioso contra actos de la propia UIF dentro del procedimiento administrativo, seguido en forma de juicio que tiene la UIF para que se pueda acceder al desbloqueo de cuentas bancarias y se puedan eliminar a las personas de la lista de personas bloqueadas. El criterio más importante emitido por la SCJN es el de 2019 que establece que la medida es inconstitucional cuando se aplica únicamente bajo el parámetro del 115 de la ley, en 2019 se dio la suspensión. Hoy día existe una contradicción de tesis que está pendiente de resolver respecto de las solicitudes de autoridad extranjera que presenta la UIF para poder defender los juicios de las suspensiones y el control de constitucionalidad de conformidad con lo que estableció la Corte. También hay una acción de inconstitucionalidad de una gran reforma que se planteó al 116 bis2.
JCBG: ¿CUÁL ES LA INTERPRETACIÓN QUE HAN TENIDO JUECES Y MAGISTRADOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN CASOS CONCRETOS DE BLOQUEO DE CUENTAS?
IGHB: Se han dado criterios desafortunados porque no se sabe leer cuál es el objetivo primordial de la medida, cuál es su naturaleza jurídica, cuál es el verdadero criterio de la Corte. Se han dado casos en los cuales el juez, con una demanda de dos hojas, desbloqueó en 48 horas la cuenta de una persona dedicada a la trata de blancas que actualmente está recluida en la Ciudad de México por pederastia. Solamente interpretando que la Corte ya lo había declarado inconstitucional, citando la jurisprudencia de la Corte, pero sin hacer el análisis dirigido al caso en concreto que permitiera la aplicabilidad directa de la jurisprudencia.
Los jueces consideran inconstitucional el bloqueo de cuentas de la UIF, todo lo que se promueva de manera inmediata tiene la suspensión definitiva y toca a la UIF defender con argumentos la constitucionalidad de su medida desde el supuesto que todos los acuerdos de inclusión a la lista de personas bloqueadas están sustentados, están fundamentados con el cumplimiento a compromisos internacionales. Por lo tanto, bajo el criterio de la Corte todos tendrían que ser constitucionales y el papel del abogado especialista en el tema es poder defender si esos indicios están debidamente sustentados. De esta manera se sometería caso por caso a la jurisdicción del Poder Judicial de la Federación si es proporcional, necesario y urgente la imposición de esa medida para una persona que se presume que está cometiendo un delito. Porque al amparo de la lectura de esta jurisprudencia de la Corte, tanto en el fondo y la más importante y peligrosa que es la suspensión, se está permitiendo que fluyan dentro del sistema financiero nacional recursos provenientes de delitos como trata de personas, tráfico de migrantes, corrupción, pederastia, defraudación fiscal, personas que constituyen empresas fachada, etc.
Semblanza: Itzi-Guari Hurtado Bañuelos es Licenciada en Derecho por la UAM, Maestra en Derecho Constitucional por la UNAM, Máster en Argumentación Jurídica por la Facultad de Filosofía del Derecho de la Universidad de Alicante, España, con doble titulación en Palermo, Italia. Cuenta con Especialidad en Derecho Público Global por la Universidad de Castilla-La Mancha, España. Actualmente se encuentra cursando el Doctorado en Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la UNAM. Se ha desempeñado como Asesora Jurídica en diversas dependencias estatales y federales, Subdirectora de Política Criminal en la Fiscalía Electoral, Secretaria en la Sala Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Secretaria de Estudio y Cuenta y Directora General encargada del Área Contenciosa y de Amparo en la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
