La incorporación de los mecanismos alternativos de solución de controversias (MASC) a la justicia administrativa representa uno de los cambios institucionales más importantes de la última década en nuestro país. La Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, las reformas a la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) y la creación del Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias crearon espacios para que ciudadanos y autoridades administrativas puedan resolver ciertos conflictos por medio del diálogo.
La pregunta frecuente y obligada es: ¿qué asuntos pueden resolverse en el Centro Público de MASC en materia de justicia administrativa?
Para encontrar la mejor respuesta, considero que debemos empezar con la distinción de tres conceptos que pueden generar confusión: competencia, procedencia y viabilidad. Lo primero a entender es que no son sinónimos intercambiables, cada concepto tiene su razón de ser, su objetivo, responde a distintas preguntas y operan en tiempos procesales diferenciados.
La competencia refiere a quién puede conocer del asunto. La procedencia, por su parte, lo que indica es si el mecanismo es susceptible de tramitarse. Mientras la viabilidad lo que define es si el convenio que se podría alcanzar puede aprobarse jurídicamente.
El primer filtro: Competencia
La primera pregunta que debemos hacernos no es si las partes quieren dialogar, sino si el Centro Público cuenta con facultades para conocer del conflicto. La competencia del Centro Público tiene una relación directa con la competencia material del TFJA. La Ley Orgánica reconoce que el Tribunal puede gestionar mecanismos alternativos a través de su Centro Público, pero ello no implica que todo conflicto con una autoridad pueda llevarse a los MASC.
Por ello, la competencia debe analizarse considerando las materias que abarca la justicia administrativa: asuntos fiscales federales, multas administrativas, contratación pública, responsabilidad patrimonial del Estado, comercio exterior, resoluciones administrativas federales, responsabilidades administrativas, entre otras, atribuidas orgánicamente al Tribunal.
La competencia, por tanto, es un filtro institucional. Si la controversia no pertenece al ámbito de la justicia administrativa, el Centro Público en consecuencia carece de facultades para conocer del conflicto. Superar ese filtro no significa que el asunto ya es automáticamente facilitable; únicamente significa que ya puede empezar el análisis de los requisitos de procedencia.
El segundo filtro: Procedencia
Una vez aceptada la competencia del Centro Público, aparece otra pregunta: ¿el asunto puede tramitarse mediante un mecanismo alternativo? Para responder, recordemos que la Ley General establece que los MASC pueden desarrollarse en tres momentos:
- En sede administrativa, esto es, antes de que exista un juicio contencioso administrativo.
- Durante la tramitación del juicio.
- En la etapa de ejecución de una sentencia.
El diseño anterior permite que los mecanismos alternativos funcionen como una herramienta preventiva del litigio, pero además como instrumentos para abrir la puerta a la solución de conflictos que ya se encuentran judicializados o incluso para que el cumplimiento de sentencias pueda ser más funcional y eficaz.
Existen condiciones, la procedencia se sujeta a dos requisitos esenciales: la materia debe ser susceptible de transacción y la autoridad debe emitir un dictamen técnico-jurídico que autorice su participación.
En el estado legislativo actual, el dictamen técnico-jurídico cumple una función muy relevante. No es un simple requisito administrativo. Su objetivo es verificar que la autoridad tenga facultades para participar, que la solución que se vislumbra sea jurídicamente factible y que no se comprometan responsabilidades de servidores públicos ni recursos públicos fuera de los ordenamientos legales aplicable.
Sin embargo, este requisito no debería convertirse en una barrera burocrática que obstaculice o inhiba el uso de los mecanismos. La intención de hecho fue contraria, proporcionar certeza jurídica, más no bloquear el acceso a la justicia alternativa.
Desde mi particular opinión, el dictamen técnico-jurídico no debería ser un requisito de procedencia del mecanismo sino de viabilidad del convenio. Es decir, la autoridad debería escuchar siempre al gobernado.
Materias que admiten los MASC
En este rubro, tenemos que la Ley General no prevé un catálogo cerrado de materias procedentes, sino que establece una regla general: si la controversia versa sobre justicia administrativa y se encuentra en el catálogo de competencia del TFJA procede el mecanismo, siempre y cuando la materia sea susceptible de transacción y no se encuentre expresamente dentro de un supuesto de improcedencia en términos de ese ordenamiento.
Siguiendo esa lógica, podemos identificar algunas materias donde, en principio, hay oportunidad para gestionar conflictos a través de los mecanismos alternativos:
- Controversias fiscales federales, particularmente respecto de hechos, modalidades de cumplimiento, accesorios o aspectos susceptibles de acuerdo conforme a la legislación aplicable (Por ejemplo, no respecto a elementos esenciales del tributo).
- Multas administrativas federales.
- Contratación pública, incluyendo licitaciones, obra pública, adquisiciones, arrendamientos y servicios.
- Responsabilidad patrimonial del Estado.
- Procedimientos administrativos federales regulados por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
- Algunos aspectos de comercio exterior.
- Cumplimiento de sentencias emitidas por tribunales administrativos.
- Ciertos aspectos relacionados con responsabilidades administrativas, especialmente en la etapa de ejecución o cumplimiento.
Lo anterior, debo insistir, no se traduce en que estas materias son automáticamente mediables, negociables o conciliables. Cada caso es particular y por ende requiere un análisis específico de procedencia y legalidad.
Límites de los MASC en materia de justicia administrativa
Los mecanismos alternativos operan dentro del marco del derecho público. La autonomía de la voluntad ciertamente existe, pero no desplaza el principio de legalidad, no debe de hacerlo y no se pretende ello. De hecho, la Ley General nos dice expresamente que los mecanismos únicamente pueden desarrollarse cuando no resulten contrarios al orden jurídico, al interés público o a derechos indisponibles. No hay duda de ello, pues esto implica que si bien las partes pueden dialogar sobre el conflicto sin restricción, lo que no puede pasar es que pacten cualquier solución sin ninguna restricción.
Así, las autoridades administrativas se encuentran impedidas para negociar sus facultades constitucionales o legales. Tampoco pueden renunciar a potestades públicas obligatorias, condonar obligaciones sin fundamento legal que así lo permita, no pueden comprometer recursos públicos sin autorización de su cuerpo regulatoria o afectar derechos de terceros o derechos humanos.
La función de los mecanismos no es sustituir a la ley por convenios privados, lo que se busca es encontrar soluciones compatibles con la ley que permitan resolver el conflicto de una manera más eficiente, colaborativa y que proteja las necesidades de las partes y su futura relación.
Materias excluidas expresamente
La Ley General sí establece algunos supuestos de improcedencia. Primeramente, indica que no proceden los mecanismos cuando existan resoluciones definitivas que hayan impuesto sanciones administrativas a servidores públicos ni respecto de los recursos administrativos relacionados con esas resoluciones. En esa materia, la única excepción de ley se refiere a ciertos aspectos vinculados con la ejecución o el cumplimiento de las sanciones ya impuestas.
La LGMASC también excluye a las materias agrarias, cuya regulación corresponde al régimen previsto por el artículo 27 constitucional. Además, en materia de comercio exterior hay restricciones específicas respecto z cuotas compensatorias definitivas, aunque la ley igualmente permite cierto margen de diálogo respecto a actos de aplicación o modalidades de cumplimiento.
Asimismo, tenemos que los mecanismos alternativos no proceden cuando puedan afectar programas o metas institucionales de organismos públicos, cuando se atente contra el orden público o cuando puedan resultar afectados derechos de terceros.
También se encuentran excluidas las controversias laborales entre la administración pública y sus trabajadores, ya que se cuenta con un régimen constitucional y legal propio. Por último, tampoco procede el mecanismo cuando la autoridad pretende controvertir una resolución favorable otorgada a un particular, ya que para eso existe el denominado juicio de lesividad.
Importante es destacar que ley prevé una restricción muy relevante: el arbitraje no aplica en materia de justicia administrativa. La razón es evidente, las potestades públicas y el control de legalidad no pueden quedar en manos de un tercero privado, para ello existe el juicio contencioso administrativo donde magistrados federales ejercen control de legalidad.
El tercer filtro: la viabilidad
Como mencioné, la competencia permite conocer del asunto al CPMASC, mientras la procedencia permite iniciar y tramitar el mecanismo. Pero un asunto puede ser competencia del Centro Público y resultar legalmente procedente, y aun así pudiera no existir una solución jurídicamente posible.
La viabilidad exige analizar si el convenio que eventualmente alcancen las partes cumple con algunos requisitos: legalidad, proporcionalidad, ejecutabilidad y compatibilidad con el interés público y para revisar ello, el legislador dotó de facultades específicas tanto a las personas facilitadoras como a las personas magistradas instructoras.
Así es, tanto las personas facilitadoras, como las personas magistradas, tienen entre otras obligaciones, el deber de verificar que el convenio no afecte derechos humanos, derechos irrenunciables, derechos de terceros, el orden público o el interés general. Además, deben comprobar que los participantes cuenten con facultades para obligarse y que las obligaciones que entre pacten puedan cumplirse material y jurídicamente.
Como se advierte, en materia de justicia administrativa, las personas facilitadoras no son simples moderadoras de conversaciones, sino que desempeñan una función técnica especializada encaminada a construir soluciones congruentes con el marco jurídico aplicable.
La viabilidad exige que se hagan ciertas preguntas, como:
- ¿Las partes cuentan con facultades para celebrar el convenio?
- ¿El objeto del convenio se encuentra jurídicamente disponible?
- ¿La autoridad tiene facultades para asumir las obligaciones pactadas?
- ¿Existe preceptos legales relacionados con el contenido del convenio?
- ¿No se afectan con lo acordado derechos de terceros o el interés público?
- ¿El convenio puede cumplirse material y presupuestalmente?
Sólo si estas preguntas son positivas estaremos frente a una solución jurídicamente viable.
Metodología sugerida
Antes de admitir un mecanismo alternativo debemos hacer, al menos, tres preguntas:
- ¿El asunto pertenece al ámbito de competencia de la justicia administrativa?
- ¿La materia es susceptible de transacción y no se encuentra expresamente excluida?
- ¿La autoridad presentó su dictamen técnico-jurídico al menos en la primer sesión?
Antes de aprobar un convenio, hay que plantearnos otras tres preguntas:
- ¿Lo que se pacta es legal y se encuentra disponible?
- ¿Las obligaciones asumidas son ejecutables y compatibles con el interés público?
- ¿El acuerdo respeta derechos humanos, derechos de terceros y el orden público?
Estas seis preguntas nos ayudan a identificar con más facilidad, algunos de los problemas que surgen en la práctica, sin embargo, no son las únicas.
Reflexión final
Hay que entender que los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de justicia administrativa son de reciente creación y falta mucho por recorrer.
Existen posturas encontradas, por un lado, la de caer en formalismos excesivos de quienes a priori asumen que prácticamente nada puede dialogarse cuando participa una autoridad administrativa. Por otro lado, existe otra visión opuesta e igualmente riesgosa, la de quienes piensan que la sola voluntad de las partes basta para resolver cualquier conflicto mediante convenios sin un solo limite. Ambas posiciones son equivocadas y peligrosas.
Los MASC en justicia administrativa no fueron creados ni pretenden sustituir la legalidad ni debilitar la función jurisdiccional, mucho menos intentan convertir los conflictos públicos en negociaciones privadas. Su finalidad es distinta. Los MASC buscan crear espacios institucionales donde autoridad y ciudadanía puedan construir soluciones congruentes y compatibles con el derecho, capaces de resolver conflictos de manera más rápida, eficiente y satisfactoria para las partes involucradas. Para ello, es indispensable diferenciar los tres filtros del sistema.
La competencia determina quién puede conocer del asunto. La procedencia establece si el mecanismo puede tramitarse. La viabilidad define si el convenio puede sostenerse jurídicamente.
Si estas tres dimensiones se analizan con rigor y conocimiento, los mecanismos alternativos dejan de ser una posición teórica y se convierten en una herramienta efectiva para fortalecer la justicia administrativa, mejorar la relación entre ciudadanía y administración pública y consolidar una cultura institucional basada no sólo en la legalidad, sino también en el diálogo y la construcción responsable de soluciones. Esto es la evolución de la justicia administrativa.
