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Competencia en Materia de Combate a la Corrupción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa

Entrevista con Julio Sabines Chesterking, Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

“En 2015 nació la idea de generar un mecanismo articulado para establecer acciones y mecanismos con el fin de combatir y sancionar la corrupción. De aquí deriva el Sistema Nacional Anticorrupción, un sistema que abarca diversos engranes o entidades donde se instaura el combate a la corrupción de una forma más integrada dentro del propio Estado mexicano.”

Desde administraciones anteriores el Estado mexicano ha realizado esfuerzos por tratar de prevenir y sancionar los actos de corrupción que tanto afectan al país desde varias perspectivas: moral, económica, social, etc., por lo cual históricamente nuestro país está mal rankeado en las listas mundiales de corrupción. El Maestro Jaime Sabines platica con Foro Jurídico sobre la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción desde la Constitución y una de sus bases: la acción jurisdiccional, así como desde la acción de la justicia desde donde se previene y se combaten conductas de corrupción.

Reproducimos para nuestros lectores la parte esencial de la entrevista:

FORO JURÍDICO (FJ): ¿Cuál es el objetivo del Sistema Nacional Anticorrupción? ¿Qué es la Tercera Sección de la Sala Superior del TFJA, cómo se integra y cuáles son sus principales atribuciones?

JULIO SABINES CHESTERKING (JSC): El proceso de designación como magistrado de la Tercera Sección de la Sala Superior del TFJA se dio a partir de un nombramiento presidencial, cuando el Presidente AMLO me propuso como magistrado ante el Senado de la República; el trámite se llevó a cabo en la Comisión Permanente ya que el Senado se encontraba en un periodo de receso. Una vez que se publicó en el Diario Oficial de la Federación su propuesta, se turnó a las Comisiones de Justicia, Gobernación y de puntos constitucionales, además, en este caso fue la primera comisión de la Comisión Permanente. Después, los aspirantes comparecimos ante las Comisiones y posteriormente se pasó a votación al Pleno en donde fui nombrado por mayoría calificada. Mi nombramiento cubre un periodo de quince años sin posibilidad de volver a ser ratificado.

Por lo que hace al Sistema Nacional Anticorrupción, una vez que se creó la Ley del Sistema Nacional Anticorrupción y que se hizo la reforma que dio lugar a la Ley General de Responsabilidades Administrativas (antes Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos), que se dio en 2015 y 2016, desde entonces el Estado mexicano advirtió la necesidad de encontrar nuevas formas de combatir la corrupción. Desde mi perspectiva, enfrentamos dos problemas importantes en nuestro país con relación a la justicia, por una parte, tenemos los que son de carácter exógeno, es decir, que están fuera de la comprensión directa de lo que podemos hacer nosotros, o sea que la comisión de los delitos no es algo que podamos tener bajo pleno control, al final de cuentas están bajo el libre albedrío de los ciudadanos, hay un factor exógeno que sale del control de las manos del Estado aunque el Estado puede implementar las políticas públicas necesarias para prevenir que se cometan estas acciones delincuenciales, puede generar mejores condiciones de desarrollo, etc., pero al final de cuentas no están directamente bajo la esfera del control de nosotros.

El segundo factor es el endógeno, relacionado con nuestra regulación y los marcos jurídicos, por lo cual está bajo nuestro propio control. La intersección entre ambos factores es la impunidad, y aquí se crea el elemento que encontramos en estos retos: se cree que la impunidad es producto de la corrupción, algo no necesariamente verdadero, hablo de corrupción en general, como un aspecto que se extiende a distintos ámbitos del derecho, disciplinario o penal. La impunidad no necesariamente está vinculada con la corrupción, sin embargo, muchos Estados, por ejemplo, Estados Unidos, en donde en su estrategia de seguridad nacional ha identificado específicamente a la corrupción como un riesgo o incluso una amenaza por encima de la categoría de riesgo de su seguridad nacional. En México identificamos esto, como consecuencia en 2015 nació la idea de generar un mecanismo articulado para establecer acciones y mecanismos con el fin de combatir y sancionar la corrupción. De aquí deriva el Sistema Nacional Anticorrupción, un sistema que abarca diversos engranes o entidades donde se instaura el combate a la corrupción de una forma más integrada dentro del propio Estado mexicano.

FJ: Las facultades que tiene ahora la Sala Especializada para sancionar actos de corrupción por vía administrativa es un avance importante del Estado mexicano. Sin embargo, desde que se instauró esta Sala en la ley, han pasado cuatro años que no se integraba ya que, durante este periodo, el Senado no ratificó a los magistrados que ya había nombrado el Presidente desde el sexenio anterior y se tuvo que reponer el procedimiento. ¿Nos podría comentar algo al respecto y sobre las figuras que ahora prevé la ley para combatir en vía jurisdiccional la corrupción? Por otro lado, ¿Considera que la impunidad y la corrupción están ligadas?

JSC: Debo recordar que el 1º de mayo tomó protesta la magistrada Natalia Téllez como magistrada de la Tercera Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dos meses después tomé protesta yo y todavía hay una vacancia para integrar los tres magistrados de la Sala. La Ley prevé el mecanismo para que la Sala pueda entrar en funciones con dos magistrados y ante la ausencia del tercer magistrado el Presidente del TFJA, Rafael Anzures, presidirá las reuniones de la Sección, con ello se integra el cuórum necesario para que nosotros estemos instalados y trabajando con normalidad.

En efecto, se tenían que haber dado estos nombramientos desde 2017, la Ley se promulgó en 2015 y la segunda reforma fue en 2016, Peña Nieto y López Obrador hicieron diversas propuestas y el Senado de la República no encontró los perfiles adecuados sino hasta ahora. También es importante señalar que desde que entró en vigor la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas, el TFJA habilitó de manera especial la Décimo Tercera Sala Regional de la Ciudad de México como Sala Auxiliar Especializada en Materia de Responsabilidades Administrativas Graves, por lo que no ha habido un vacío, en estos años los asuntos se han estado revisando y resolviendo conforme a derecho y a los procedimientos que establece la ley dentro de la Sala Especializada.

Otro de los temas importantes es que, y este es uno de los más destacados avances que tiene la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas, por primera vez los particulares están obligados, quienes participan en actos, relacionados con el gobierno federal, por ejemplo, quienes son objeto de una licitación o quienes participan en un contrato o del ejercicio de recursos públicos cuyas conductas puedan ser consideradas materia de actos de corrupción o que dañen el patrimonio del Estado.

Es importante aclarar al público que los hechos de corrupción se pueden perseguir por dos vías, penal y administrativa, por la administrativa es por la vía del derecho disciplinario, en el caso del penal es por los bienes que tutela el propio derecho penal. En el caso del derecho disciplinario lo que se tutela es la función del Estado, por eso se puede combatir la corrupción por las dos vías porque la nueva Ley señala que entre las responsabilidades administrativas graves, actos como cohecho, peculado, desvío de recursos, utilización indebida de información, muchos de estos tipos que están señalados en la Ley de Responsabilidades también están tipificados en el Código Penal y no hay contradicción en la forma en la que se puede perseguir por las dos vías, entonces son dos procedimientos diferentes, el del derecho disciplinario, el del derecho administrativo y el del derecho penal. En ambos casos la autoridad debe dar parte y se deslindan responsabilidades atendiendo al principio de presunción de inocencia que tienen todos los ciudadanos. Esta es una de las nuevas herramientas vinculadas con el factor endógeno que tiene el Estado mexicano, una responsabilidad que tenemos todos para que el marco jurídico brinde herramientas en efecto a autoridades investigadoras, sustanciadoras o resolutoras para que con mayores elementos se pueda atender este flagelo.

No creo que necesariamente la impunidad y la corrupción estén ligadas, por eso mismo marcaba los aspectos endógenos de nuestras leyes porque no todo se relaciona con la corrupción, sino que también tenemos la oportunidad de perfeccionar mecanismos que le dan más facultades al Estado para combatirla. Quienes incurren en actos de corrupción suelen encontrar las lagunas legales, los resquicios dentro de la ley que se presentan dentro del ejercicio de la administración pública.

FJ: Es muy frecuente que los actos de corrupción sean inducidos por los particulares que participan en licitaciones públicas o en contratos importantes. Que los particulares involucrados en actos de corrupción o cohecho puedan ser sancionados por ustedes, al igual que el servidor público representa un gran avance. ¿Que nos podría comentar al respecto?

JSC: En efecto, este es uno de los grandes avances que ofrece la Ley, porque generalmente se necesitan de dos partes para participar en estos actos ilícitos. Otra de las capacidades que tiene la Ley es la de sancionar tanto a las personas físicas, como a las personas morales. Se sancionan a los particulares que hayan incurrido en soborno, participación ilícita en procedimientos administrativos, tráfico de influencias, colusión entre particulares, etc., o el propio desvío de recursos para el cual también se otorga porque, bien o mal, el particular se vuelve una extensión del ejercicio de los recursos públicos, entonces también es sujeto de responsabilidad. Por eso es importante tomar en cuenta que tanto las personas físicas como las morales son responsables porque también se puede sancionar a la persona moral, incluso se puede desaparecer su actividad de la persona moral, suspender la actividad de la persona moral y suspender la actividad de que participen en los padrones de proveedores de bienes o de servicios de la administración pública.

“Otra de las capacidades que tiene la Ley es la de sancionar tanto a las personas físicas, como a las personas morales. Se sancionan a los particulares que hayan incurrido en soborno, participación ilícita en procedimientos administrativos, tráfico de influencias, colusión entre particulares, etc., o el propio desvío de recursos para el cual también se otorga porque, bien o mal, el particular se vuelve una extensión del ejercicio de los recursos públicos, entonces también es sujeto de responsabilidad.”

El caso Odebretch es un ejemplo claro sobre cómo los particulares o una persona moral pueden incidir de forma negativa en la función del Estado para obtener beneficios para particulares, además de generar una ola de corrupción y responsabilidades administrativas graves a varios funcionarios porque es una cadena de corrupción mucho más grande. Sancionar a las personas morales según la nueva Ley es un mensaje que deben atender el resto de las empresas para abstenerse de participar en este tipo de actos.

Otro elemento importante es que las empresas se abstengan de generar este tipo de corrupción y denuncien porque muchas veces los particulares pueden ser víctimas indirectas de la corrupción de otros particulares, como en el caso de los competidores, lo que daña el sistema financiero y la capacidad de desarrollo económico de un Estado cuando una entidad puede tener ese tipo de beneficios ilícitos. Es importante que invitemos a la ciudadanía por esas dos vías, abstenerse a formar parte de y denunciar ante los órganos internos de control y las autoridades competentes cuando consideren que son parte de un proceso amañado.

FJ: Como ya se mencionó, se puede perseguir este tipo de acciones ilícitas por la vía penal y también por la vía administrativa. En ambas vías las conductas ilícitas se denominan de manera similar, en la administrativa son faltas graves y en la penal son delitos ¿Cuál es el procedimiento para que en caso de una conducta ilícita de corrupción administrativa llegue con ustedes a la Sala para que puedan sancionar al servidor público y al particular?

JSC: Las conductas o responsabilidades administrativas graves están tipificadasen el capítulo segundo de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y son: cohecho, peculado, desvío de recursos, desvío de recursos públicos, utilización indebida de información, abuso de funciones, conflicto de intereses, actuar o incurrir en participar dentro de la administración bajo conflicto de interés para beneficiar a un conocido y no abstenerse cuando se tenga un impedimento legal para participar de esto, contratar indebidamente servidores públicos, enriquecimiento oculto u ocultamiento del enriquecimiento, es decir, que con la nueva Ley se estudian la evolución patrimonial de los servidores públicos ante las declaraciones patrimoniales y cuando existe una evolución patrimonial que no corresponde con las percepciones declaradas en la declaración patrimonial.

En todos los casos se pueden revisar las dos vías, esto quiere decir que, si un servidor público es testigo de que se cometen este tipo de faltas administrativas y omite denunciarlo, existe un tipo específico para el encubrimiento: el desacato, una responsabilidad administrativa grave cuando las autoridades jurisdiccionales o los órganos de control sancionan de forma específica y alguna otra entidad se resiste a acatar esto.

Las atribuciones de la Tercera Sección de la Sala Superior del TFJA tienen que ver con lo que reporten los órganos investigadores. El procedimiento inicia mediante denuncia anónima o pública ante los órganos investigadores, es decir, los órganos internos de control, la función pública o las auditorías, en este caso nuestra atribución legal, están los recursos relacionados con procedencia federal, pero casi el 90 % de los recursos ejercidos en este país provienen de fondos federales y siempre y cuando se ejerza el recurso proveniente de un fondo de participación federal, aunque se ejerza de manera local, está sujeto bajo la Ley General de Responsabilidades Administrativas Graves.

Las auditorías se llevan a cabo para detectar que se consumara un daño patrimonial a cualquiera de los tipos señalados en el capítulo segundo. Una vez que los órganos internos de control concluyen sus investigaciones se escala a la etapa sustanciadora en la Sala especializada del Tribunal. La Ley prevé la existencia de cinco salas regionales. La Tercera Sección es la autoridad resolutora y habremos de conocer de lo que la autoridad sustanciadora concluya en este caso para resolver las apelaciones o ejercer nuestra atribución de atracción de la Sala Regional de la Sala Especializada. Su funcionamiento es similar al de las otras dos Secciones de la Sala Superior del TFJA, con esta atribución para resolver apelaciones y atraer, en el caso de relevancia en la que en la Sección lo consideremos necesario.

Las controversias pueden ser promovidas tanto por el quejoso como por la víctima, en este caso el órgano interno de control puede estar insatisfecho con una resolución de la Sala Regional o que el particular pudiera inconformarse con la sanción que promueva la Sala del Tribunal. Hay que tener claro que en el caso de las responsabilidades administrativas no graves, la autoridad resolutora debe ser el órgano interno de control, lo cual está tipificado en función de las conductas descritas anteriormente,

FJ: ¿Cuáles son las máximas sanciones que puede imponer el TFJA?

JSC:

El Tribunal puede imponer tres sanciones principales,inhabilitación, destitución y sanción económica que puede ser hasta del doble del daño patrimonial causado al erario. Se puede inhabilitar a un alto funcionario en el caso de que sea claramente responsable de una conducta, lo que evita tratamientos especiales o privilegiados a los funcionarios.

En la práctica conocíamos que dentro de la administración pública lo más frecuente es que los titulares de las entidades eran quienes nombraban a sus órganos internos de control, en una buena práctica administrativa, establecida en esta administración, los órganos internos son nombrados por los titulares de la función pública. El titular de la Auditoría Superior de la Federación es nombrado a través de un procedimiento legal avalado por la Cámara de Diputados, estos mecanismos, denominados por los norteamericanos como checks and balances, que incluyen rendición de cuentas y controles, son importantes porque en la atribución que tiene personalmente la Sección se puede sancionar con plena libertad, con plena función de la conducta separando, destituyendo y multando al funcionario involucrado.

El objetivo del Sistema Nacional Anticorrupción es generar una articulación entre las entidades y cuando nosotros conozcamos de una conducta en los órganos internos de control también en los casos en los que esté tipificada a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción que pertenece a la Fiscalía General de la República. Lo importante es que se proteja tanto el bien tutelado del derecho penal como la función del Estado por las dos vías y en lo que se resuelve por cualquiera de las dos vías, se pueden tomar las medidas necesarias.

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El Mgdo. Julio Sabines es Licenciado en Derecho y tiene una Maestría en Administración Militar para la Seguridad y la Defensa Nacional. Cuenta con una trayectoria destacada en el Servicio Público Federal, habiéndose desempeñado como asesor en las Cámaras de Diputados y Senadores. Recientemente, fue designado por el Senado Magistrado de la Tercera Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, especializada en anticorrupción.

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