Hay un tema que frecuentemente aparece en las conversaciones relativas a la procedencia de los Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias (MASC) en materia de justicia administrativa, distintas partes del foro me preguntan si debe existir una resolución administrativa definitiva o determinante previa, como condicionante para acudir al Centro Público del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Trataré de explicar mi posición al respecto desde lo fiscal ¿Debe un contribuyente esperar a que la autoridad determine un crédito fiscal para que exista una controversia susceptible de un MASC? ¿O un conflicto jurídicamente atendible puede nacer antes de que la Administración tome su decisión final?
Mi respuesta es que, de acuerdo con la legislación vigente, no es requisito para la procedencia de los MASC ante el Centro Público del TFJA que exista una resolución administrativa definitiva.
Con ello no estoy afirmando que cualquier controversia entre el ciudadano y la administración pública pueda llevarse a un mecanismo alternativo, pero una cosa es exigir que exista una resolución definitiva para que un MASC proceda y otra muy distinta es exigir que exista una controversia jurídicamente identificable y susceptible de transacción.
Si queremos discutir seriamente sobre el tema, hay que acudir al texto de la ley. El punto de partida lo tenemos en el artículo 115 de la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias que establece expresamente que los mecanismos en materia administrativa pueden suceder en sede administrativa o ante el Centro Público, antes o durante, la tramitación de los procedimientos administrativos que se encuentren pendientes de solución.
No estamos frente a una falta de técnica legislativa. Si la intención del legislador hubiera sido que la intervención del Centro no fuera sino hasta después de concluido un procedimiento y emitida una resolución definitiva, no habría utilizado deliberadamente las palabras “antes o durante”.
De hecho, el artículo 115 en comento prevé los dos elementos que se deben considerar para determinar la procedencia de un MASC en materia de justicia administrativa: que la materia del conflicto sea susceptible de transacción y que la autoridad administrativa haya autorizado su participación mediante el correspondiente dictamen técnico-jurídico.[1] En otras palabras, el legislador no contempla a la existencia de una resolución administrativa definitiva como una tercera condición de procedencia.
Por ello, no es viable que, mediante una interpretación, se incorpore un requisito que la norma no contiene. En ese sentido, es oportuno acudir al Reglamento del Centro Público del TFJA de 2025, que, en su artículo 48, reitera que los mecanismos provenientes de sede administrativa proceden antes o durante la tramitación de los procedimientos administrativos, mientras que el artículo 49 de ese mismo ordenamiento confirma lo anterior al disponer que, cuando el mecanismo provenga de sede administrativa y se llegue a un convenio, éste debe remitirse a una Sala Regional del TFJA para el control jurisdiccional, competencia de una persona Magistrada Instructora.
Debo reconocer que la opinión contraria merece atención. El TFJA es un tribunal cuya competencia jurisdiccional se encuentra vinculada a la existencia de resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos expresamente previstos en su Ley Orgánica. Por ello, desde esa perspectiva, puede pensarse que, si el Centro Público pertenece al Tribunal, solo puede intervenir en conflictos susceptibles de ser conocidos por la jurisdicción contenciosa.
Ahora, existe una preocupación legítima que comparto en cierta manera: si un procedimiento administrativo aún no culmina y apenas se está gestando, podría existir indefinición respecto de ciertos hechos; probablemente no se ha establecido, en su caso, el monto de las obligaciones; quizá no se conoce aún la posición de la autoridad administrativa o, incluso, no se ha materializado alguna afectación en la esfera jurídica del gobernado.
Sin embargo, esa preocupación, aunque legitima no implica que se deba exigir que se haya dictado una resolución definitiva para que proceda un MASC en materia de justicia administrativa.
Por ello, la Ley Orgánica del TFJA diferencia la competencia contenciosa del Tribunal de su facultad para implementar mecanismos alternativos a través del Centro Público. La definitividad pertenece al diseño del juicio contencioso; no existe justificación para trasladarla en automático a los MASC, pues ello implicaría extender un requisito procesal a un mecanismo que, por su naturaleza y disposición legal, permite expresamente su operación antes de que culmine un procedimiento administrativo.
De modo alguno pienso que el debate se encuentre cerrado. Como siempre afirmo, el derecho debe repensarse constantemente; por ello, desde una interpretación doctrinal o mediante una propuesta legislativa, podríamos válidamente discutir cómo debería evolucionar el modelo. Sin embargo, lo que el debate no puede hacer es sustituir el texto vigente de la ley.
Expuesto lo anterior, debo decir qué es lo que, a mi criterio, resulta determinante para saber si una controversia puede llegar a un MASC en materia administrativa, y no es otra cosa que su grado de madurez. Aquí es, de hecho, a mi parecer, donde las dos posiciones antes mencionadas encuentran su equilibrio.
Lo que tiene que existir para que un MASC opere en materia administrativa es algo sobre lo cual ya se pueda dialogar jurídicamente. Es insuficiente que una persona afirme que cree o presiente que una autoridad va a adoptar próximamente x o y criterio. Tiene que existir un conflicto identificable entre la persona y la administración pública; deben conocerse las posiciones de las partes de una manera suficientemente delimitada y tiene que existir una materia respecto de la cual jurídicamente puedan construirse acuerdos. A eso me refiero cuando hablo de madurez jurídica del conflicto.
En otras palabras, un conflicto puede estar maduro jurídicamente desde antes de que se emita una decisión unilateral que ponga fin a un procedimiento. Pero también puede suceder lo contrario: puede existir un acto definitivo respecto del cual no proceda un MASC, por ejemplo, si su contenido recae sobre facultades regladas o sobre derechos indisponibles respecto de los cuales no exista espacio para la transacción.
Permítanme acudir de nuevo a la experiencia del área fiscal. Los acuerdos conclusivos se diseñaron para permitir que ciertas diferencias que surgen durante el ejercicio de facultades de comprobación se puedan gestionar antes de que exista una resolución determinante definitiva. Esto prueba, más allá de lo conceptual, que el conflicto administrativo existe antes de la emisión de la resolución definitiva, por lo que no se trata de categorías equivalentes.
Considerando lo anterior, un ejercicio que nos ayudará a determinar cuando un asunto podría ser susceptible de ir a un MASC administrativo, sería el preguntarnos: ¿Existe una controversia administrativa concreta y actual? ¿La materia es susceptible de transacción? ¿La autoridad cuenta con competencia para participar y transigir? ¿Hay alguna prohibición legal o normativa? ¿Existe una vía especial de mecanismo que pueda tramitarse? Esos son, en mi opinión, algunos de los filtros que podemos utilizar.
Los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de justicia administrativa no se diseñaron únicamente para intervenir cuando un conflicto ya está listo para convertirse en litigio. De hecho, una de sus ventajas y finalidades es evitar que la controversia escale hasta ese punto; se trata de atender el conflicto existente antes de que deteriore aún más la relación entre las partes.
La definitividad del acto administrativo sigue siendo indispensable cuando la ley expresamente la exige, como en el juicio contencioso administrativo, pero de momento, imponerla como una condición transversal para los mecanismos significaría impedir, por interpretación, el derecho humano de acceso a la justicia alternativa.
En conclusión, no debemos confundir la ausencia de una resolución definitiva con la ausencia de una controversia susceptible de MASC, ya que puede existir una controversia jurídicamente suficiente antes de que la Administración emita su última palabra.
[1] He sostenido que el dictamen técnico-jurídico, más que constituir un requisito de procedencia del mecanismo, debería operar como un requisito de viabilidad del eventual convenio. Véase: Luis Enrique Osuna Sánchez, “Competencia, procedencia y viabilidad: los tres filtros de los MASC en la justicia administrativa”, Foro Jurídico, disponible en: https://forojuridico.mx/competencia-procedencia-y-viabilidad-los-tres-filtros-de-los-masc-en-la-justicia-administrativa/
