Una de las discusiones más complejas del derecho administrativo actual no se relaciona con los principios de legalidad, seguridad jurídica, fundamentación y motivación o eficacia y eficiencia. Sino que se relaciona con algo mucho más inquietante: qué sucede en los hechos cuando una decisión ambiental es jurídicamente válida pero socialmente inviable.
Al igual que otros conflictos administrativos, la mayoría de los conflictos ambientales llegan a juicio cuando el problema ya no es estrictamente legal sino cuando ya existe desgaste social, desconfianza en las autoridades, polarización de la comunidad y una sensación de que nadie escucha a las personas involucradas. En los expedientes usualmente solo se ve una parte del conflicto, lo jurídico pero lo demás se queda fuera: el miedo, la incertidumbre, la percepción de opacidad y la sensación de que las decisiones públicas se toman por personas ajenas al conflicto y que no vivirán sus consecuencias.
Por eso el Acuerdo de Escazú y el Protocolo de la Suprema Corte sobre derechos de acceso en materia ambiental merecen ser leídos con atención. No solo porque estamos frente a instrumentos de protección ambiental y de derechos humanos, sino porque nos invitan a repensar la forma en que nuestras instituciones gestionan ese tipo de conflictos públicos.
Escazú apuesta por tres ideas fundamentales: participación pública, acceso a la información y acceso a la justicia ambiental. Aunque parecen obligaciones evidentes cuando esas tres cosas fallan al mismo tiempo en esta materia el resultado puede ser devastador. En los hechos sucede que un número considerable de conflictos ambientales no escalan por el sentido de la resolución administrativa, sino por la manera en que la autoridad se relacionó con las personas antes, durante y después de tomar la decisión.
Una autorización ambiental puede cumplir con todos y cada uno de los requisitos técnico-jurídicos y aun así generar un rechazo social absoluto. Una consulta pública puede llevarse a cabo y aun así provocar que la comunidad la perciba como una mera simulación. Un dictamen puede emitirse impecable en términos legales, pero ser incomprensible para quienes desean comprender qué ocurrirá en su entorno.
Aquí, los Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias adquieren una relevancia que debemos empezar a apreciar en su justa dimensión y no porque los MASC pretendan sustituir el control judicial o porque considere que el derecho a un medio ambiente sano sea susceptible de negociarse. Existen límites constitucionales claros, obligaciones de gobierno y bienes jurídicos colectivos que no pueden ser materia de transacción. Sin embargo, dentro de esos límites sí existe un espacio institucional muy importante para construir diálogo, transparencia y confianza.
Cuando las personas y comunidades saben y sienten que fueron escuchadas con sincera atención, su relación con la autoridad se transforma, incluso aunque no obtengan lo que más buscaban. Por el contrario, si el procedimiento y la conducta de las autoridades se percibe como hostil o bien, como distante buscando solo cumplir con las formalidades, el conflicto normalmente escala.
La justicia administrativa contemporánea sigue llena de inercias adversariales. Por ello, se asume que el acceso a la justicia inicia hasta que alguien presenta una demanda. Escazú plantea algo distinto: el acceso a la justicia ambiental empieza antes, desde el momento en que las instituciones informan, explican, permiten participar y responden a las preocupaciones sociales, ello encaja perfectamente con la lógica de los MASC.
Mi experiencia de décadas en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, me permitió constatar que un gran número de asuntos donde las partes llegan sin que haya existido jamás una comunicación real. Cada oficio, cada trámite, cada paso, aumentó la tensión. Cada respuesta fría, a veces incomprensible, escasamente fundada y motivada, con un folio que solo recuerda que son un número más de cientos, profundizó la distancia. Cada tardanza y silencio institucional alimentó las sospechas. Cuando finalmente optan por el litigio, las posiciones ya están completamente delimitadas y afincadas.
Sabemos que los MASC pueden intervenir en otro momento del conflicto, permiten abrir espacios para que la autoridad explique con claridad qué está haciendo y por qué. Donde las personas puedan preguntar sin sentirse abrumadas por el lenguaje técnico. Donde el desacuerdo no se convierte en automático en una discusión de derechos y de litigio judicial.
La escucha y el dialogo no debilita al Estado, por el contrario, una autoridad que sabe comunicarse desde la legalidad fortalece su legitimidad. Además, hay otro aspecto muy importante en materia ambiental: la dimensión emocional y comunitaria del conflicto. Para los ciudadanos, el medio ambiente no es un tema abstracto. El agua, el aire, el ruido, la movilidad, los árboles o el uso del suelo forman parte de su día a día.
Cuando alguien percibe una amenaza ambiental, jamás piensa en términos académicos o jurídicos; piensa en su salud, en seguridad, en la identidad de su comunidad y en la calidad de vida.
La justicia terapéutica lleva años insistiendo en algo que el derecho tradicional minimiza: las instituciones producen efectos en el bienestar emocional de las personas. La manera en que una autoridad escucha, responde y decide puede disminuir el conflicto o agravarlo. Puede generar confianza o profundizar el rechazo hacia la autoridad. Puede abrir espacios de colaboración o provocar que la ciudadanía sienta que su única salida es pelear.
Por ello, los MASC no deben percibirse solo como herramientas para “disminuir el rezago”, esa visión es limitada y equivocada. En materia ambiental, los MASC pueden convertirse en espacios institucionales para reconstruir la comunicación antes de que el conflicto a un punto de no retorno.
Los mecanismos alternativos de solución de controversias deben comprenderse en su dimensión profesional y sobre todo entendiendo sus alcances en términos del artículo 17 Constitucional que les da la misma dignidad y alcance que a la justicia jurisdiccional. No se trata entonces solo de abrir mesas de diálogo simbólicas o procesos vacíos de contenido. Tampoco podemos ignorar que existe una natural y evidente asimetría de poder entre ciudadanos y administración pública.
Una comunidad, incluso aquellas fuertes, difícilmente pueden competir con las estructuras técnicas, económicas o administrativas altamente especializadas con que cuenta el gobierno. Un mecanismo alternativo profesional en temas ambientales requiere de facilitadores preparados para manejar conflictos complejos, traducir información técnica a lenguaje accesible y generar condiciones mínimas de equilibrio dentro de esos diálogos.
En este tipo de conflictos, la llamada “Escuela Harvard” —particularmente el modelo de negociación basada en intereses (Getting to Yes)— ciertamente aporta herramientas indispensables: separar a las personas del problema, identificar intereses, construir opciones que beneficien a las partes, entre otras. Sin embargo, en conflictos ambientales complejos probablemente este enfoque no alcanza.
En conflictos relacionados con el medio ambiente normalmente intervienen múltiples actores con intereses asimétricos (comunidades, autoridades, empresas, colectivos indígenas, científicos, ONGs), existen altos niveles de desconfianza, impactos emocionales y culturales, duda científica, desequilibrios de poder y derechos colectivos o intergeneracionales que no son “negociables” en el sentido clásicos. Por eso, los mecanismos ambientales contemporáneos requieren otras herramientas: facilitación multiparte, diálogo público, manejo de emociones colectivas, participación comunitaria, construcción de legitimidad, enfoques restaurativos, comunicación intercultural, conocimientos técnicos especializados y metodologías de mediación pública compleja, como la guía de mediación efectiva de la United Nations.
Así, es momento de repensar el perfil institucional de la justicia administrativa contemporánea. Durante años, el entendimiento de justicia administrativa se limitaba a llevar actos de autoridad ante un tribunal competente para que revisara la legalidad del mismo. Esa función es indispensable, pero ya no es suficiente, especialmente cuando la sociedad actual no confía ciegamente en las decisiones gubernamentales.
La ciudadanía no quiere solamente resoluciones y actos a los que se les reconozca su validez en términos legales. Quieren y exigen voz, comprensión, accesibilidad y procedimientos donde sientan que importa lo que dicen y que su persona y comunidad tiene significado real en la decisión administrativa. Por eso, el potencial de los MASC para transformar la relación entre administración pública y ciudadanía es magno.
No se trata de olvidarnos de los juicios y sus bondades. No todos los conflictos son mediables ni diluyen obligaciones ambientales. Lo que hace un mecanismo correctamente gestionado es abrir la posibilidad de que el Estado abandone la rebasada postura de imponer decisiones para que se empiece a asumir un nuevo rol como una institución capaz de escuchar, explicar y construir soluciones dentro de la legalidad.
Esta es una de las aportaciones más valiosas que Escazú puede generar en la justicia administrativa mexicana. Recordarnos que el conflicto ambiental no se resuelve únicamente con expedientes jurídicamente y técnicamente sólidos. También se requieren instituciones capaces de dialogar con la sociedad, que no temen a la participación pública.
Es tiempo de aceptar que si la ciudadanía no confía en cómo decide la autoridad, el problema ya no es solo ambiental, se convierte en un problema de legitimidad democrática, y ese tipo de fracturas rara vez se corrigen solo con sentencias y jurisprudencias.
La justicia ambiental necesita instituciones que entiendan que escuchar a tiempo puede evitar conflictos que después ningún juicio podrá reparar.
