La incorporación de los Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias (MASC) a la justicia administrativa, sin duda es uno de los cambios más importantes de las últimas décadas en la evolución del modelo tradicional de resolución de conflictos entre los particulares y la administración pública. No estamos hablando solamente de agregar nuevas técnicas de comunicación y diálogo a lo que venía ya sucediendo en los juicios, en realidad se trata de transformar la lógica del procedimiento contencioso administrativo que históricamente se ha caracterizado por su formalismo y rigidez.
En este nuevo esquema, el Magistrado Instructor juega un papel estratégico. Su labor no desaparece ni se minimiza con la adopción de los MASC; por el contrario, adquiere una nueva dimensión, se redefine. Pero, el tema central no es si el magistrado debería o no intervenir, sino que donde hay que poner cuidado es que su formación y visión por naturaleza jurisdiccional no desnaturalice el carácter alternativo del mecanismo, particularmente en el momento de aprobar los convenios alcanzados por las partes.¹
La función del Magistrado Instructor
La Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias nos indica con exactitud el alcance de la intervención jurisdiccional en la aprobación de convenios. El artículo 136 dispone que los convenios celebrados por las partes deberán remitirse al Magistrado Instructor para su aprobación, quien debe verificar que no contravengan disposiciones de orden público, que no afecten derechos de terceros y que no resulten notoriamente desproporcionados.² Al respecto, debe decirse que este mandato legal es a propósito restrictivo. Esto es, no se busca, y por ende no faculta, al magistrado para revisar la totalidad de la legalidad del convenio ni para sustituir la voluntad de las partes para imponer su propio criterio jurídico.
Así es, la función jurisdiccional dentro de los MASC en justicia administrativa debe entenderse como un control de validez estructural más no como una facultad u obligación de analizar integralmente el fondo del conflicto como si de un juicio contencioso se tratare. El diseño legal confirma lo anterior al señalar que una vez aprobado el convenio adquiere carácter de cosa juzgada.³ En efecto, el legislador considerando los principios rectores de los MASC, como lo son el acceso a la justicia alternativa y la autonomía de la voluntad de las partes, le dejó al magistrado una facultad de revisión mínima aunque indispensable. Se busca evitar el trasladar los componentes tradicionales propios del juicio contencioso, es decir, que se convierta en una suerte de mini juicio sumarísimo. Lo que se requiere exclusivamente es una comprobación externa de que el acuerdo no rebasa algunos límites básicos.
Por ello, el legislador fue enfático en especificar que el papel del tribunal solamente consiste en revisar esos tres elementos: que no se contravenga el orden público, no se afecten derechos de terceros y no exista desproporcionalidad notoria. ⁴ Nos encontramos entonces frente a una delimitación de la competencia del juzgador en esta fase que se justifica en aras de proteger la naturaleza y esencia del mecanismo alternativo.
Orden público: una noción frecuentemente mal entendida
Uno de los aspectos que genera en la práctica cierta confusión y que se relaciona con la revisión en sede jurisdiccional de los convenios, es el relativo al orden público. Existe una tendencia, hasta cierto punto entendible, de interpretar este concepto en el sentido más amplio, equiparándolo en los hechos al principio general de legalidad. Sin embargo, desde una perspectiva jurídica estricta, orden público no es equivalente a legalidad absoluta.⁵
De hecho, la LGMASC nos indica que los mecanismos alternativos no procederán cuando se afecten programas o metas institucionales, ni cuando se vulneren derechos de terceros o cuando se atente contra el orden público.⁶ Esta disposición deja ver que el orden público es un límite material a la negociación, vinculado a la protección de intereses públicos esenciales, pero de modo alguno se trata de una facultad discrecional para reabrir de oficio el análisis jurídico integral del litigio so pretexto de una revisión de validez del convenio.
En ese sentido, el Poder Judicial de la Federación ha sostenido que el orden público es un concepto jurídico indeterminado que debe definirse a partir de las circunstancias específicas de cada caso concreto.⁷ Ello es especialmente trascendente en materia de los MASC administrativos, ya que su correcto entendimiento impide usar el concepto de orden público como si se tratara de una llave que permite al órgano jurisdiccional sustituir, transformar o destruir la construcción consensuada de las partes por una visión estrictamente jurisdiccional. Ello equivaldría, reitero, a convertir a los MASC en juicios sumarísimos.
En otras palabras: el llamamiento dentro de los MASC al magistrado no es para preguntarle cómo él habría resuelto el caso en sede jurisdiccional, sino si el convenio alcanzado rebasa de manera evidente los límites que el sistema jurídico considera indisponibles.⁸ Entender lo anterior es decisivo para el futuro de los MASC en materia administrativa. De ello depende que los mecanismos sigan siendo realmente una vía para resolver conflictos efectivamente y no se conviertan solamente en una suerte de simulación alejada del espíritu de la cultura de la paz, la reparación de la relación entre las partes y del diálogo como fuente de reconcilación.
¿Rejurisdiccionalización del conflicto?
Qué se debe evitar: que la revisión en sede jurisdiccional de los convenios se aproxime a un análisis propio de una sentencia. Así es, si queremos respetar y responder a los principios rectores que guían los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de justicia administrativa hay que entender que el deber de proteger el orden público no se equipara a examinar de oficio aspectos que corresponden al fondo del conflicto en vez de limitarse a determinar la validez estructural del acuerdo entre las partes. Este fenómeno puede describirse como sobrerevisión o rejurisdiccionalización del conflicto.
Seguir esta dirección interpretativa y operativa pudiera tener consecuencias relevantes y constituirse como un desincentivo. Primeramente, se desalienta la construcción de acuerdos, pues condiciona la viabilidad de los resultados alcanzados mediante el diálogo y genera incertidumbre. En segundo lugar, podría incrementarse la duración de los procedimientos, siguiendo la lógica adversarial tradicional que los MASC buscan superar. Por último, se podría vaciar de contenido el modelo alternativo, convirtiéndolo en una mera fase previa a la revisión jurisdiccional tradicional.
Así es, recordemos que los mecanismos alternativos encuentran su razón de ser ⁹, entre otras razones, por su capacidad de ofrecer soluciones basadas en la comunicación asertiva y el acuerdo entre las partes, que además son más ágiles, menos confrontativas y potencialmente más satisfactorias para las partes. Pero esa lógica solo puede preservarse si la intervención jurisdiccional mantiene su razón de ser, porque si el control invade para convertirse en una revisión oficiosa y plena de la legalidad, entonces el convenio deja de ser producto del consenso para convertirse en una suerte de proyecto de sentencia sometido a aprobación jurisdiccional.
El magistrado instructor como garante
En ese orden de ideas, el papel del Magistrado Instructor en los MASC no es sustituir la voluntad de las partes, sino solo se busca garantizar que los convenios se mantengan dentro del marco jurídico fundamental. En este punto, la función jurisdiccional no debe entenderse como una tutela invasiva, sino como una garantía institucional de que el mecanismo alternativo no será utilizado para vulnerar normas inderogables, derechos de terceros o bien, para lograr acuerdos absurdos y desproporcionales.¹²
Así, podemos afirmar que el magistrado instructor en estos casos solo ejerce un control de legalidad mínimo. Su trabajo consiste en impedir convenios jurídicamente imposibles o desproporcionados, más no debe constituirse como un obstáculo que frustre los acuerdos que a su juicio, son jurídicamente debatibles. Esa distinción es esencial. Las partes pueden acordar voluntariamente un aspecto que puede ubicarse dentro de una zona de interpretación debatible sin que ello signifique que se vulnera el orden público.
Por otro lado, si un convenio, por ejemplo, elimina una potestad pública indisponible, compromete metas institucionales o perjudica a terceros ajenos al mecanismo, entonces la desaprobación del magistrado instructor no solo es válida, sino necesaria.¹³
La diferencia entre lo discutible y lo inadmisible nos indica el verdadero límite de la función del instructor. Fuera del mismo, una sobrerevisión legal representa un riesgo de que se invada la autonomía de la voluntad de las partes, así como de la persona facilitadora cuyo papel consiste precisamente en explorar soluciones compatibles con el marco jurídico aplicable.
La redefinición del papel jurisdiccional en la justicia administrativa
Los MASC no eliminan la función jurisdiccional; la transforman. El Magistrado Instructor deja de ser ya un decisor de controversias para convertirse, dentro de este mecanismo, en un garante de la juridicidad mínima de los convenios. Su intervención asegura la validez externa del convenio, pero no determina su contenido. Su función es de gran valía, pero distinta a su rol tradicional.
El verdadero reto consiste en lograr un cambio que exige una evolución cultural en la justicia administrativa. Durante décadas, la resolución del conflicto administrativo se asoció exclusivamente a juicios que culminaban con una sentencia. Hoy, en cambio, el sistema nos da la posibilidad de que ciertas controversias encuentren solución mediante mecanismos de diálogo institucional. Sin embargo, ese camino no podrá consolidarse si el juzgador analiza al convenio como si se tratara de una resolución jurisdiccional que a él le corresponde dictar.
El modelo alternativo exige que el magistrado comprenda que su función en esta materia no es incrementar el nivel de control, sino ejercer su nueva facultad con prudencia, exactitud y contención. Solo así se podrá cumplir con la finalidad del sistema: permitir que las partes construyan soluciones razonables y jurídicamente válidas sin quedar atrapadas en la rigidez del litigio tradicional.
Conclusión
El papel del Magistrado Instructor en los MASC es un ejercicio de prudencia y equilibrio. Un control superficial de su parte pondría en riesgo la efectividad del convenio y los derechos respectivos, la protección de terceros y la integridad del interés público. Pero, por otro lado, un control excesivo vaciaría de contenido a los mecanismos alternativos y los convertiría en una extensión del proceso jurisdiccional tradicional.
Por ello, el verdadero desafío consiste en preservar la esencia de los MASC: permitir que las partes construyan soluciones razonables dentro de los márgenes del derecho, sin someterlas a una revisión jurisdiccional invasiva que replique la rigidez que los mecanismos buscan superar. El futuro de la justicia administrativa dialogada depende de la capacidad institucional para comprender que controlar no significa sustituir, y que garantizar la legalidad no implica impedir el acuerdo entre las partes.
Referencias
- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (Última reforma vigente). Artículo 17; Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia de Justicia Administrativa. (Última reforma vigente). Artículo 1.
- Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia de Justicia Administrativa. (Última reforma vigente). Artículo 136.
- Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia de Justicia Administrativa. (Última reforma vigente). Artículo 137.
- Osuna Sánchez, L. E. (2024). Cómo funcionan los mecanismos alternativos de solución de controversias en la justicia administrativa: Una guía paso a paso de su procedimiento. El Mundo del Derecho.
https://elmundodelderecho.com/como-funcionan-los-mecanismos-alternativos-de-solucion-de-controversias-en-la-justicia-administrativa-una-guia-paso-a-paso-de-su-procedimiento/ - García Máynez, E. (s. f.). Introducción al estudio del derecho. México: Porrúa.
- Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia de Justicia Administrativa. (Última reforma vigente). Artículo 128.
- Suprema Corte de Justicia de la Nación. (2022). Orden público. Es un concepto jurídico indeterminado que debe precisarse en cada caso concreto. Registro digital 2024639, Tribunales Colegiados de Circuito, Décima Primera Época, Semanario Judicial de la Federación.
- Gordillo, A. (2014). Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo.
- Cappelletti, M., & Garth, B. (1996). El acceso a la justicia. México: Fondo de Cultura Económica.
- Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia de Justicia Administrativa. (Última reforma vigente). Artículos 127, 128, 136 y 137.
- Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia de Justicia Administrativa. (Última reforma vigente). Artículo 130; Osuna Sánchez, L. E. (2024). Cómo funcionan los mecanismos alternativos de solución de controversias en la justicia administrativa: Una guía paso a paso de su procedimiento. El Mundo del Derecho.
https://elmundodelderecho.com/como-funcionan-los-mecanismos-alternativos-de-solucion-de-controversias-en-la-justicia-administrativa-una-guia-paso-a-paso-de-su-procedimiento/ - Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia de Justicia Administrativa. (Última reforma vigente). Artículos 136 y 137.
- Osuna Sánchez, L. E. (2024). Mecanismos alternativos de solución de controversias en la justicia administrativa. Foro Jurídico.
https://forojuridico.mx/mecanismos-alternativos-de-solucion-de-controversias-en-la-justicia-administrativa/
