Análisis de la Iniciativa Político-Electoral de AMLO

Con motivo de la actual iniciativa de reforma electoral propuesta por el Presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, el Lic. Arturo Núñez Jiménez platicó con Foro Jurídico sobre los alcances de dicha iniciativa. Abunda sobre el prestigio que tiene el actual Instituto Nacional Electoral (INE) a nivel nacional e internacional, reconocido por organismos internacionales como la División de Asistencia Técnica Electoral de Naciones Unidas, La Organización de Estados Americanos (OEA), el Centro Carter, entre otros, y gracias al cual hemos tenido tres alternancias en la presidencia en las últimas décadas. Además, hace un rotundo énfasis en que las reformas electorales del pasado se realizaron previos debates y consenso de las autoridades involucradas en la materia y los partidos de oposición.

También explicó las razones que se tuvieron para contar con una autoridad autónoma que pudiera hacerse cargo de la función electoral, para lo cual se trasladó de la Magistratura todo lo que constituye la imparcialidad con el fin de contribuir a la formación de la autoridad electoral. Finalmente, aborda la necesidad de contar con un sistema mixto, es decir, de mayoría para dar gobernabilidad, y de representación proporcional para dar representatividad. Presentamos a nuestros lectores la parte principal de esta entrevista.

FORO JURÍDICO: ¿CÓMO ENTIENDE LA INICIATIVA PRESIDENCIAL DE REFORMA CONSTITUCIONAL DONDE SE PRETENDE TRANSFORMAR NUESTRAS INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS: AL ÁRBITRO ELECTORAL, A LA AUTORIDAD JUDICIAL ELECTORAL Y AL SISTEMA POLÍTICO DE INTEGRACIÓN DEL PODER LEGISLATIVO?

ARTURO NÚÑEZ JIMÉNEZ (ANJ): La iniciativa presidencial es de gran alcance, cubre diversos temas del sistema político-electoral y de partidos, tiene que ver con el régimen de los partidos políticos, sus condiciones de competencia, financiamiento, acceso a los medios de comunicación, con las autoridades electorales, tanto administrativas que organizan los comicios y las jurisdiccionales: el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que se encargan de resolver las impugnaciones, controversias que se suscitan al calor del desarrollo de los procesos electorales, hacer el escrutinio y cómputo final de la elección presidencial. Tiene que ver con el registro de electores, son los medios de impugnación que son los mecanismos de garantía y de protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos y del desarrollo de los comicios. También con los órganos de la representación nacional Cámara de Diputados y por la vía del federalismo electoral se vincula con la integración de los Congresos locales y ayuntamientos y con un régimen transitorio para que de aprobarse pueda entrar en vigor y aplicarse por primera vez en las elecciones presidenciales federales de 2024.

Desde 1977 hasta ahora todas las reformas electorales se caracterizaron porque previamente al dictamen de las iniciativas se llevó a cabo un gran debate entre las distintas fuerzas políticas para concluir con un dictamen que mereciera las votaciones requeridas para reformas constitucionales y legales. Esta es la primera vez que se presenta una reforma desde el Ejecutivo Federal sin que previamente se hubiese deliberado o discutido con las demás fuerzas políticas. Se supone que esto será motivo del proceso legislativo en las Cámaras de Diputados, Senadores y, de haber reformas constitucionales, en los Congresos locales.

FJ: UNO DE LOS PUNTOS MÁS POLÉMICOS DE ESTA REFORMA ES QUE SE TRATA DE IMPONER DESDE LA PRESIDENCIA A DIFERENCIA DE LAS OTRAS QUE FUERON RESULTADOS DE UN CONSENSO.

ANJ: De acuerdo con uno de los expertos en materia electoral en el mundo, Dieter Nohlen, quien estuvo cerca del proceso de transición democrática en México, dice que para hacer una reforma electoral lo primero que se tiene que preguntar el reformador es ¿cuál es el problema?, ¿por qué se quiere o necesita la reforma? Según se entiende de la exposición de motivos de la iniciativa presidencial hay dos motivos fundamentales, el primero es el supuesto de que no tenemos autoridades imparciales, el segundo es que el sistema electoral mexicano cuesta mucho. 

Sobre el primero, el Instituto Nacional Electoral goza de un gran prestigio entre los mexicanos y a nivel internacional que ha sido expresado de muchas maneras a través de organismos internacionales, desde la División de Asistencia Técnica Electoral de Naciones Unidas, La Organización de Estados Americanos (OEA), Centro Carter, etc. Desde, 1994 han venido misiones de observación electoral, han emitido sus dictámenes y elección tras elección han dicho que el sistema electoral mexicano, encabezado por el INE y secundado por el Tribunal electoral en su parte competente, cumplen los parámetros de unas elecciones libres y auténticas en el mundo. Gracias a este sistema electoral hemos tenido tres alternancias en la presidencia y las autoridades hoy constituidas electos en 2018 han surgido de esta organización electoral sin acusaciones de fraude ni movilizaciones poselectorales.

FJ: ¿POR QUÉ LE URGE AL PRESIDENTE LLEVAR A CABO ESTA REFORMA SI BAJO LA SUPERVISIÓN DEL ÁRBITRO ELECTORAL LLEGÓ A LA PRESIDENCIA, SU PARTIDO GANÓ ELECCIONES EN VARIOS ESTADOS Y SE CONSOLIDARON COMO GRUPOS MAYORITARIOS EN EL PODER.

ANJ: En efecto, con el INE como árbitro electoral no solo ganó en 2018 el actual presidente con un margen importante de votaciones y legitimidad, también ganó la mayoría simple y absoluta en el  Senado y en la Cámara de Diputados y ha ganado 22 gubernaturas, entonces como diría un clásico de los mexicanos, Juan Gabriel: “Lo que se ve, no se juzga”. Presumir que no hemos tenido elecciones auténticas, sería suponer que sus propias elecciones fueron fraudulentas. Evidentemente no es así, por lo tanto, el primer argumento de por qué hay que hacer una reforma es cuestionable. 

El segundo argumento es respecto al costo de las elecciones, tenemos un sistema electoral que requiere de recursos, pero es necesario por la especificidad del desarrollo político de México, lo importante es saber de dónde veníamos y dónde estamos ahora gracias a esa inversión que se ha hecho en el sistema electoral. Una de las acusaciones de la oposición se centra en que como la Comisión Federal Electoral no tiene cuerpo activo permanente, solo se organiza para tres años, se prestaba a lo que la picaresca mexicana se entendía como mapachería, los mapaches aparecían tres años y regresaban tres años después. Ahora tenemos servicio civil de carrera permanente bajo la vigilancia de los partidos, haría que los integrantes de ese servicio civil de carrera tuvieran encima de toda lealtad a la causa democrática de México y no al partido en el poder o al gobierno en turno.

Es importante centrarnos en dos temas de relevancia: por una parte tenemos al INE y el Tribunal Electoral, por otra parte tenemos a la forma de integración de las Cámaras de Diputados y Senadores. Cuando se crea el IFE el problema al que se enfrentaba era tener una autoridad electoral imparcial, yo fungía como Secretario Técnico de la Comisión de la Reforma Electoral de la Comisión Federal Electoral y en mi bitácora de seguimiento de reuniones llegué a registrar, entre 1989 y 1990, entre la Constitución y el Cofipe, 400 horas dedicadas a la discusión de qué autoridad electoral debíamos tener después de la caída del sistema y de su desprestigio, y de una Comisión Federal Electoral establecida con representación proporcional que llevó a la oposición a decir “no queremos que el PRI nos mayoritee”, porque se había establecido como regla que por cada 3 % de la votación los partidos tendrían un comisionado, pero ninguno podía tener más de 16. Cuando esa regla entra en vigor y se aplica con los datos de 1985 para la elección de 1988, sale una Comisión Federal Electoral de 31 integrantes de los cuales 3 eran del gobierno, un Secretario de Gobernación, un diputado y un senador; 16 eran del PRI y 12 eran de la oposición. Ni aún en el absurdo de que se aliaran los 12 comisionados de oposición con los 3 comisionados del gobierno, daban 15 comisionados, el PRI tenía 16, el PRI tenía la mayoría y decidía. El PRI a su vez se defendía diciendo que no quería minoriteo en la mesa, que un conjunto de minorías en la realidad electoral de la vida nacional hagan mayoría en una mesa electoral.

De ahí surge la idea de hacer algo nuevo, diferente, de una autoridad autónoma, que pudiera hacerse cargo de la función electoral y la idea fue importar de la Magistratura todo lo que constituye la imparcialidad para traer a la formación de la autoridad electoral. La pregunta base fue ¿en dónde ha construido el nombre en el servicio público la mayor imparcialidad posible? La respuesta obligada era, en la Magistratura que estaba diseñada para en una controversia entre un acusador y un acusado, un juez imparcial decida quién de los dos tiene la razón con argumentos y pruebas. Hay que traer el principio de imparcialidad en la Magistratura a la autoridad electoral, aquí no se trata de un acusador y un acusado, sino de una competencia electoral y de un árbitro que debe ser imparcial.

¿Cómo construye la Magistratura la imparcialidad? Tiene que ver con algunas características del juez, del magistrado, del ministro, con algunos requisitos profesionales, de preferencia que sea abogado, que sepa derecho, deben tener una forma de ser reclutados, formados y capacitados para un servicio civil de carrera, deben ser promovidos por el mérito, de tener un sistema bueno de remuneración para que no tenga la tentación de la compra del arbitraje, deben tener permanencia en el cargo, así como una serie de reglas de prohibiciones e impedimentos para que no haya conflicto de interés, no meterse a resolver conflictos en donde el juez o el consejero puedan tener conflicto de interés, que además tuviera control de los actos administrativos de los funcionarios, un sistema de estímulos y sanciones y un control de jurisdicción con un Tribunal Electoral con resoluciones definitivas e inapelables.

Todo esto corresponde al IFE, ahora se le hacen unos remiendos que lo deformarían, el primero y quizá más grave es la pretensión de que el reclutamiento de los consejeros sea por una elección universal con voto universal libre, secreto y directo a partir de propuestas que formulen los tres Poderes de la Unión, en el caso del INE; 20 candidatos propuestos por el Presidente de la República, 20 propuestos por el Poder Legislativo, 10 por diputados y 10 por senadores, con voto de las dos terceras partes en la Cámara y 20 de la SCJN. Serían 60 candidatos que teóricamente van a hacer campaña y a buscar el voto popular para que los 7 más votados sean designados como consejeros electorales.

En el caso del Tribunal es el mismo procedimiento, la convocatoria la hace el Senado, y se trata de proponer 30 candidatos a magistrado para elegir los 7 de la Sala Superior. En ambos casos el candidato más votado será el presidente, en el caso del Tribunal, el Poder Judicial, la SCJN presentaría 10 candidatos, el Poder legislativo 10 candidatos, 5 diputados y 5 senadores y el Presidente, 10 candidatos. Supuestamente de esta manera se evita la partidización que de manera indirecta se tiene porque la última decisión para elegir a los consejeros es de la Cámara de Diputados y para elegir a los magistrados del Tribunal es la Cámara de Senadores. Previamente en ambos casos hay una selección que busca un factor fundamental: la idoneidad, que las personas que se apunten por convocatoria pública para ser consejeros o para ser magistrados reúnan requisitos que les den el perfil idóneo para ser consejeros o magistrados.

Un estudio comparado realizado por Idea Internacional, organismo multigubernamental dedicado a analizar elecciones en el mundo, tiene un listado de 115 países, en el caso de autoridades electorales, en ninguno de los 115 se elige con voto universal secreto y directo a la autoridad electoral. En el caso de autoridades judiciales en Bolivia se somete a sufragio universal pero los primeros resultados no fueron autoridad electoral, sino judicial y resultó un fracaso, se partidizó la elección, se obtuvieron porcentajes bajos de participación, etc. 

Otro tema que fue motivo de polémica durante muchos años fue el del padrón electoral porque se decía que votaban los muertos, ahora se dice que no se va a eliminar al INE, sino que se transformará en el Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (INEC), pero la realidad es otra, porque se suprimirán las organizaciones del INE en las 32 entidades federativas y desaparecen los 300 distritos electorales. Solo habrá órganos temporales y auxiliares que se van a desarrollar en la ley y por lo tanto no sabemos de qué se está hablando en el nivel constitucional.

En segundo lugar, está el registro de electores. En la reforma se establece que entre las facultades que tendría el INEC en este rubro solo tendrá la emisión de las listas nominales de electores, es decir, la entrada al registro no estaría ya en la autoridad electoral, sino seguramente en la Secretaría de Gobernación, en el registro de población con el registro ciudadano y la emisión de la cédula de identidad que es un pendiente que tiene el país. Además ellos registrarían a los ciudadanos y les pedirían la cédula de identidad, que tiene una diferencia con la credencial de elector, la cédula te hace ciudadano vivas donde vivas, andes en la parte del mundo que andes, en cambio la credencial te hace elector en función de un domicilio, de una entidad federativa, de un distrito. El país debe avanzar hacia la cédula de identidad pero no a costa de suprimir que el registro de los electores por lo que se refiere al domicilio, altas, bajas, defunciones, que hoy se vigilan por los partidos políticos, pasen a una caja negra de los partidos que lo haría de nueva cuenta la Secretaría de Gobernación. Y segundo, había la sospecha de que votaban los muertos, y volvemos atrás otra vez, mejor es encontrar una solución armonizada entre la cédula de identidad y la credencial de elector, pero no lo hagamos con base en sacrificar lo que el país ha invertido en tiempo, recursos políticos y dinero porque uno de los tres conceptos de gasto que hacen muy costoso al INE es que tiene a su cargo la credencial de elector.

FJ: SI JUNTO CON EL EJÉRCITO Y LA UNAM, EL INE ES UNA DE LAS INSTITUCIONES QUE CUENTA CON MAYOR APROBACIÓN CIUDADANA, ¿PARA QUÉ SE QUIERE MODIFICAR? LOS AVANCES IMPORTANTES QUE HAN CONSEGUIDO EN LA TRANSPARENCIA Y AUTONOMÍA DEL ÁRBITRO ELECTORAL COMO LA CREDENCIAL Y EL PADRÓN, ¿POR QUÉ MODIFICARLOS?

ANJ: El otro tema fundamental es la integración de las Cámaras, es un debate que ha estado presente desde 1977, cuando se cambió el sistema de mayoría relativa, y que entró en funciones en 1979, cuando se optó por un sistema mixto con mayoría relativa y representación proporcional. Los años de la hegemonía del PRI se caracterizaron  por algo que el sistema electoral resolvía a crestes, Dieter Nohlen dice que a los sistemas electorales en sentido riguroso, es decir, la parte técnica de cómo se convierten votos en curules o escaños, el sistema electoral restringido, se le piden cinco cosas, que den gobernabilidad al órgano que se va a crear, es decir, que permitan formar mayorías; que den representatividad al órgano que se va a crear, y estos dos objetivos no siempre son complementarios, parecen mutuamente excluyentes, o das gobernabilidad o das representatividad. El tercer objetivo es dar participación, no en el sentido de votación y abstencionismo, sino que el ciudadano pueda influir en la candidatura. El cuarto es simplicidad, no hacer una boleta compleja porque para el ciudadano será difícil votar y entre más difícil sea votar, más abstencionismo habrá, más votos anulados, más votos en blanco, etc.

Por último, se encuentra la legitimidad, durante la época del PRI, el sistema electoral mexicano tenía superávit del primer objetivo de gobernabilidad, pues el PRI tuvo presidentes de la República durante 70 años, tenía de 74 senadores a 64, de 400 diputados a 300, 31 gobernadores y un Jefe del Departamento del Distrito Federal. Tenía superávit de gobernabilidad, pero le falló el déficit de representatividad. En 1976 hubo un solo candidato presidencial, era la crisis de un sistema con conflictos principales laborales, agrarios, guerrilleros, etc. No pasaban por el sistema de partidos, había que subsanarlo y darle representatividad al sistema, por lo que se pensó en el sistema mixto, la mayoría da gobernabilidad, por eso se dejaron más de mayoría que de representación proporcional y esta da representatividad. Si los combino voy a tener una dosis de gobernabilidad y otra de representatividad.

La reforma propone eliminar totalmente las diputaciones y las senadurías de mayoría, la senaduría de primera minoría y la de circunscripción nacional de 32 senadores. Suprimen 200 diputados de mayoría porque en realidad se suprimen 300 y se pone que se van a elegir solo 300 de representación proporcional. Los senadores se reducen a 96, 3 por entidad federativa, todos por representación proporcional, ya no habrá principio de mayoría. En este sentido las Cámaras mejorarán la representatividad, pero en detrimento de la gobernabilidad de las propias Cámaras porque si fuera una proporcionalidad justa, es posible que se atomice y se fragmente el voto en las Cámaras y sea difícil tener gobernabilidad. La proporcionalidad depende de un elemento técnico que es el tamaño de la circunscripción.

El tamaño no tiene que ver con la extensión geográfica del ámbito de la circunscripción, sino con el número de electos en la circunscripción.  Por ejemplo, si tú eres un partido que en una circunscripción donde se eligen 40 diputados obtienes el 10 % de 40, tienes derecho a 4 diputados, que es el 10 % de 40, pero si tienes el 10 % en un estado donde se eligen 2 diputados, tienes 0.2 diputados, no tienes ningún diputado con el 10 %, un partido que tenga 10 %, tendrá un diputado, el efecto es como si fuera de mayoría, es una proporcionalidad de mentiras porque es un elemento técnico, el común del electorado no lo sabe. Hay modos de simular la proporcionalidad, y este podría ser el caso de la proporcionalidad pura que propone la iniciativa. Otro aspecto que da la proporcionalidad es la fórmula matemática que se utiliza para convertir votos en escaños, la que se propone es la que se utiliza actualmente, cociente natural y resto mayor, pero el determinante es el tamaño de la circunscripción.

Arturo Núñez Jiménez es Licenciado en Economía por la UNAM, Profesor en la Escuela Nacional de Economía de la UNAM, autor del libro El nuevo Sistema Electoral Mexicano y La Reforma Electoral del 1989-1990. Se desempeñó como Director General del Instituto Federal Electoral, Director Nacional de Desarrollo Político en la Secretaría de Gobernación, Subsecretario de Gobierno en la Secretaría de Gobernación, Diputado Federal, Senador de la República y Gobernador de Tabasco. Actualmente es el Presidente del Consejo Directivo del Instituto de Política y Gobernanza, A. C.