“Con la reforma del 2013 CFE y PEMEX se convirtieron en empresas productivas, por lo que sus recursos que son parte fundamental de la soberanía nacional y energética del país fueron una ‘mercancía’, y con la iniciativa aprobada en 2024, estas empresas regresan a ser de Empresas Públicas del Estado”
Introducción
La Comisión Federal de Electricidad (CFE) como empresa productiva del Estado representó en su momento un nuevo paradigma en materia energética y de hidrocarburos, pues el Estado le otorgó la naturaleza de empresa privada, con actividad empresarial en el ámbito nacional e internacional, con capacidad suficiente para tomar decisiones y riesgos, con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía técnica, operativa, presupuestal y de gestión a través de la creación de filiales y subsidiarias para lograr el desarrollo de sus actividades.
Hoy, después de once años de la publicación en el Diario Oficial de la reforma energética de 2013, la Comisión regresará a ser una empresa pública, con el fin de posicionarse en la rectoría del Mercado Eléctrico Mayorista con actividades clave como la planeación de la expansión del Sistema Eléctrico Nacional y del despacho eléctrico.
Ahora bien, el objeto del presente artículo es analizar las implicaciones del cambio de régimen jurídico respecto a que la CFE dejará de ser una “Empresa Productiva del Estado” y regresará a ser a una “Empresa Pública”, por lo que resultará necesario recordar algunos antecedentes que proporcionarán contexto al análisis.
CFE: El Regreso a una Empresa Pública
El 30 de octubre de 2024, la Presidenta Claudia Sheinbaum firmó el Decreto que devuelve a CFE y PEMEX al pueblo de México como empresas públicas del Estado, como parte de la estrategia del Desarrollo Nacional, tras la aprobación de la reforma en materia energética.
La titular de la Secretaría de Energía, Luz Elena González Escobar, comentó que con la reforma energética “se retoma por el Estado algo que nunca se debió de haber perdido” [1], en consecuencia, se reformaron los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Explicó que, con la reforma del 2013, CFE y PEMEX se convirtieron en empresas productivas, por lo que sus recursos que son parte fundamental de la soberanía nacional y energética del país fueron una “mercancía”, y con la iniciativa aprobada en 2024, estas empresas regresan a ser de Empresas Públicas del Estado[2].
Esta afirmación atiende al desarrollo y crecimiento que, cronológicamente ha enfrentado CFE durante su evolución como organismo mexicano. Algunos antecedentes históricos relevantes serían:
- La reforma energética. El 13 de diciembre de 2013, dentro del sexenio del Expresidente Enrique Peña Nieto, la Cámara de Diputados aprobó la reforma constitucional energética y el mismo 20 de diciembre, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la reforma que modificó y adicionó los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El objetivo de ésta, consistió en modernizar la industria eléctrica, transformando a las instituciones más estratégicas del país (Pemex y CFE) en empresas productivas del Estado, con la intención de dotarlas de mayor autonomía, atraer mayor inversión al sector energético mexicano para impulsar el desarrollo del país, contar con un mayor abasto de energéticos a mejores precios, garantizar estándares internacionales de eficiencia, calidad y confiabilidad de suministro, transparencia y rendición de cuentas, fortalecer la administración de los ingresos petroleros e impulsar el desarrollo con responsabilidad social y proteger al medio ambiente[3].
- Las contrarreformas de la 4T. El 9 de marzo del 2021, en el transcurso del gobierno del expresidente Andrés Manuel López Obrador, intentó modificar la Ley de la Industria Eléctrica. Durante este sexenio se publicó en el DOF el Decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica del 11 de agosto de 2014, misma que entró en vigor al día siguiente de su publicación[4], pero una serie de amparos promovidos por organizaciones civiles y compañías privadas detuvieron la marcha de las modificaciones, además que la Suprema Corte decidió declarar como inconstitucional esta reforma por considerarla violatoria de algunos principios constitucionales como el de libre competencia y concurrencia, entre otros.
En respuesta a la controversia judicial, en octubre del 2021, el expresidente López Obrador envió al legislativo una iniciativa de reforma en materia energética con el objetivo de cambiar de fondo los planteamientos establecidos en la reforma de 2013, por considerarla un símbolo del modelo neoliberal del sexenio anterior y violación a la “soberanía energética”. Este movimiento se conoció como “la fallida contrarreforma de 2022”, y en particular la iniciativa consideraba que el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) despachara en primer término la energía de la CFE y dejara fuera las reglas de despacho por mérito económico, es decir:
- Primero, la energía producida por las hidroeléctricas de la CFE,
- Segundo, la energía generada en otras plantas de la CFE, como la nuclear, las geotérmicas, los ciclos combinados y las termoeléctricas;
- Tercero, la energía eólica o solar de particulares y;
- Cuarto, los ciclos combinados de empresas privadas y el resto de los generadores de energía.
Así también, consideraba eliminar la obligación de comprar energía por medio de subastas para el Suministrador de Servicios Básicos (empresa subsidiaria de CFE), las cuales, según la exposición de motivos, solamente buscaron “garantizar la rentabilidad de las inversiones de los generadores privados en detrimento de la CFE; y, por último, que la Comisión Reguladora de Energía (CRE) revocara los permisos de autoabastecimiento de los que son titulares los particulares en los casos en que hayan sido obtenidos bajo la fachada de sociedades de autogeneración”[5].
Esta “contrarreforma”, pretendía favorecer a las plantas estatales de generación eléctrica para ser autosuficientes, así como recortar las ventas de energía de proyectos privados que provienen del extranjero, y por lo tanto el CENACE hubiese quedado bajo control de la CFE. Sin embargo, esta propuesta se vio opacada por expertos en la materia y por los grupos inversionistas como la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX), mostrándose en desacuerdo ya que consideraban que, si la iniciativa era aprobada, las tarifas de electricidad incrementarían para los hogares,, situación que afectaría los intereses de todas las partes involucradas.
“La Contrarreforma de 2021 de AMLO pretendía favorecer a las plantas estatales de generación eléctrica para ser autosuficientes, así como recortar las ventas de energía de proyectos privados que provienen del extranjero, y por lo tanto, el CENACE hubiese quedado bajo control de la CFE.”
Posteriormente, el 17 de abril de 2022, se llevó a cabo una sesión en la Cámara de Diputados en la que se discutió el dictamen de reforma eléctrica. Con 275 votos a favor, 223 en contra y 0 abstenciones, la propuesta que reforma los artículos 4, 25, 27 y 28 de la Constitución Política no alcanzó la mayoría calificada de dos terceras partes de los legisladores para que fuera aprobada[6].
3. La reforma de la soberanía energética.Después de un par de años, el 5 de febrero de 2024, el expresidente López Obrador envió a la presidencia de la mesa directiva de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión la iniciativa que reformaría los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución, en materia de industrias estratégicas del Estado, misma que se turnó a la Comisión Constitucional, para dictamen y a la Comisión de Energía, para su opinión. La iniciativa tuvo por objeto garantizar la soberanía energética. Para ello proponía: (i) sustituir el concepto de empresa productiva del Estado por empresa pública del Estado, (ii) determinar que las leyes ordenarán la forma en que los particulares podrán participar en las actividades de la industria eléctrica, (iii) que no tendrán prevalencia sobre la empresa pública del Estado (que deberá cumplir con su responsabilidad social y garantizar la continuidad y accesibilidad del servicio público de electricidad), (iv) preservar la seguridad y autosuficiencia energética de la nación y proveer al pueblo de la electricidad al menor precio posible, evitando el lucro, para garantizar la seguridad nacional y soberanía a través de la empresa pública del Estado que se establezca[7].
Cabe mencionar que la reforma constitucional de 2024 incluyó varios puntos del documento enviado al legislativo en 2022. Pero ahora, se puso como objetivo principal favorecer de nueva cuenta a CFE a través de un cambio constitucional, aunque, a diferencia de los intentos pasados, la nueva reforma toca menos puntos contra las compañías privadas y pretende en lo general modificar el régimen jurídico con el que se concibió a la compañía eléctrica nacional en la reforma 2013.
Las Empresas Productivas del Estado
Para entrar al fondo del presente artículo, me permito destacar la naturaleza jurídica de las Empresas Productivas del Estado (EPE), ya que, con la creación de éstas, se pretendió establecer una técnica e ideología nueva de organización institucional con la que ahora cuenta el Gobierno Federal para realizar ciertas actividades que constitucionalmente le fueron encomendadas, tales como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, o la exploración y extracción de hidrocarburos, en las que no se otorgan concesiones. Las EPE cuentan con estructura y principios empresariales que le permiten flexibilidad, por eso se les “faculta” para romper con el esquema tradicional de una empresa pública dependiente al cien por ciento de la administración pública federal, ya que, con este régimen especial, se buscó diferenciar a la CFE y a PEMEX de los demás organismos.
“Las EPE cuentan con estructura y principios empresariales que le permiten flexibilidad, por eso se les ‘faculta’ para romper con el esquema tradicional de una empresa pública dependiente al cien por ciento de la administración pública federal, ya que, con este régimen especial, se buscó diferenciar a la CFE y a PEMEX de los demás organismos.”
Las empresas productivas se materializan con el diseño y principios de los Gobiernos Corporativos. Según el Diccionario panhispánico del español jurídico estas empresas se definen como el conjunto de principios y normas que regulan la estructura, la integración y el funcionamiento de los órganos de gobierno[8], sin embargo, en un sentido más amplio, tienen como objetivo principal mantener el equilibrio entre los parámetros económicos y sociales de una nación, con el fin de aprovechar de manera eficiente los recursos de hidrocarburos, y a través de la Administración Pública Federal exigir que se rindan cuentas por la dirección de esos para lograr una coordinación entre los intereses de los individuos, las morales y la sociedad, con resultados aceptados a nivel internacional, y simultáneamente reducir los controles estatales en la operación cotidiana de la empresa. En otras palabras, un nuevo paradigma en el papel del Gobierno Federal como titular de algunas funciones claras y delimitadas y no como el administrador principal.
Su fundamento constitucional se encuentra establecido en el artículo 25, quinto párrafo, cuando refiere que el sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas públicas del Estado que en su caso se establezcan. En el artículo 2 de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad se desprenden las características de esta empresa productiva, a saber: cuenta con personalidad jurídica, patrimonio propio y goza de autonomía técnica, operativa y de gestión.
Sin embargo, en palabras del López Obrador, se eliminaría el concepto de empresa productiva del Estado “por recomendación de organismos internacionales financieros de corte neoliberal desnaturalizando la obligación del Estado de garantizar el servicio público de electricidad convirtiéndola en una empresa que no se diferencia de una privada y, por tanto, reduciendo la finalidad a la mera obtención de utilidades sin ninguna función social” misma que será modificada a una “Empresa Pública del Estado”[9].
Empresa que cuenta con las características de un gobierno corporativo, a saber: la autonomía operativa y de gestión, optimización de recursos humanos, materiales y financieros, simplificación de procesos, designación de auditores internos y externos, los resultados financieros de las empresas son responsabilidad directa del Consejo de Administración, instalado desde el 13 octubre de 2014, responsable de definir las políticas, lineamientos y visión estratégica de la CFE, y de sus empresas productivas subsidiarias y filiales, como una sociedad mercantil que supervisa al equipo directivo para garantizar que sus decisiones satisfagan los intereses de los accionistas o propietarios.
La principal característica de las filiales de CFE es que les resulta aplicable el derecho privado (derecho civil y mercantil), del lugar de su constitución o creación (sea en México o en el extranjero). Esta condición permite que sean competitivas frente a las demás empresas de energía con la mínima intervención del Estado mexicano en las actividades de la propia empresa, con el fin de desaparecer la autorregulación y al mismo tiempo brindarles autonomía, libertad y flexibilidad en el ámbito empresarial a efecto de convertirla en una empresa participativa frente a otros grupos del sector.
El regreso de la Empresa Pública del Estado
CFE como Empresa Productiva del Estado es un régimen jurídico que desaparecerá, para que regrese a ser una Empresa Pública. Para comprender mejor lo anterior, la reforma energética de 2024 coincide con la definición de “Empresa Pública” que nos brinda el autor Horacio Bonceo: “Un organismo decisor, vinculado por transacciones económicas (usualmente compras y ventas de bienes y servicios divisibles en un mercado) a otros sociales y vinculados por relaciones de poder (normalmente asimétricas) con otro gobierno decisor, que denominaremos Gobierno Central”[10]. Así, las Empresas Públicas, tienen como objetivo la participación en la vida económica y social del país, acelerar el desarrollo nacional, su patrimonio es estatal, establecer el control de sus fondos, tienen capacidad para administrarse a sí mismas y mantienen la relación directa con el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Estado.
El concepto se compone de dos variantes: (i) se trata de una unidad económica resultante de la organización de los recursos humanos, financieros y materiales tendientes a lograr producción, y (ii) la propiedad y dirección de ésta corresponden a una administración pública, por lo que se encuentra regulada por principios del derecho público.
La conceptualización de una Empresa Pública en México se ha caracterizado por la intervención del Estado, o de cualquier otra persona o unidad económica, manifestada a través de la titularidad patrimonial o de la dirección y poder efectivo de esta, forma parte de la Administración Pública Federal y la actividad económica, que realiza repercute en el interés público, dirigida a la producción de bienes. Muchas de estas empresas públicas fueron creadas mediante decreto del titular del Poder Ejecutivo.
“La conceptualización de una Empresa Pública en México se ha caracterizado por la intervención del Estado, o de cualquier otra persona o unidad económica, manifestada a través de la titularidad patrimonial o de la dirección y poder efectivo de esta, forma parte de la Administración Pública Federal y la actividad económica, que realiza repercute en el interés público, dirigida a la producción de bienes.”
La construcción de éstas obedece a la necesidad que tiene el Estado de absorber actividades industriales y comerciales a través de entes que instrumentalicen y ejecuten sus políticas de desarrollo, y goza de las siguientes características: (i) proveen servicios básicos, (ii) sustituye el control privado por el público, (iii) estimula la industrialización, y (iv) proporciona una base para las demás industrias.
Una vez definidas y comparadas entre sí, ¿Qué elementos destacan de la reforma de 2024 en materia energética?
El objetivo principal es implementar la prevalencia de la CFE sobre los privados. La prevalencia se define en 54% de participación de mercado de la Comisión en la inyección de energía a la red, dejando la puerta abierta a incorporar la energía generada por productores que tienen contratos de largo plazo con la empresa. El Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) se quedará como organismo descentralizado encargado de la operación del Mercado Eléctrico Mayorista.
Esto implica la desaparición de las filiales de CFE Distribución, CFE Suministrador de Servicios Básicos, CFE Transmisión, CFE Telecomunicaciones, es decir, la abrogación de los Términos para la estricta separación legal de la Comisión Federal de Electricidad, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 11 de enero del 2016, cuyo objetivo principal consiste en establecer separación legal, contable, operativa, funcional que deberá observar la CFE para realizar actividades de comercialización, transmisión, distribución, a través de sus Empresas Subsidiarias y filiales para que su participación en los mercados sea de manera independiente a través de cada una de las unidades en que se separe, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como propietario[11].
Conclusiones
Es bien sabido que las actividades que hoy en día se encuentran administradas por las empresas filiales y subsidiarias regresarán a la rectoría de la CFE, por ejemplo, la actividad de comercialización, llevada por la CFEnergía, S.A. de C.V. cuya creación se dio el 11 de agosto de 2015, bajo la fe de la Notaría Pública 171 de la Ciudad de México, con el objeto de llevar a cabo el desarrollo de la importación-exportación, contratación de transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, combustóleo, diésel y carbón, así como la administración de activos y combustibles, con la función principal de comercializar en el mercado eléctrico dentro del territorio nacional o en el extranjero, con fundamento en la ley de la industria eléctrica en beneficio de los usuarios, usuarios finales, al amparo del permiso de comercialización H/8100/COM/2015 otorgado por la Comisión de Reguladora el 12 de noviembre de 2015[12].
Lo que se busca con la reforma es que la CFE tenga prevalencia sobre las empresas privadas, siendo que actualmente el Estado determina la forma en la que los particulares participan en las actividades de la industria. El verdadero reto de las leyes secundarias consistirá en mitigar, en la medida de los posible, los riesgos de ya no contar con la competitividad entre particulares, y que el talento con el que cuenta CFE genere, atraiga y, sobre todo, retenga estas inversiones.
A diferencia de las otras iniciativas, no se menciona la cancelación de los permisos de auto abasto, la eliminación de los certificados de energías limpias, la revisión de los contratos ni tampoco denomina a la CFE como el único abastecedor de electricidad, pero sí retoma la mayoría de los principales puntos propuestos en el proyecto de reforma de 2022: la eliminación del concepto de empresa productiva del Estado y la desaparición de los dos reguladores del sector, la Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía (CRE).
La CRE, cuenta con características propias del gobierno corporativo; goza de autonomía técnica, operativa y de gestión, tiene personalidad jurídica y puede disponer de los ingresos derivados de los derechos y aprovechamientos establecidos por los servicios que presta, el Ejecutivo Federal dotó al órgano regulador de atribuciones como la regulación y otorgamiento de permisos para el almacenamiento, transporte y la distribución por ductos de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos, además de otorgar el acceso de terceros a los ductos de transporte.
Con la eliminación de estos órganos coordinados, el Ejecutivo Federal pretende eliminar gastos y “burocracia”, integrándolos a la Secretaría de Energía (SENER), argumentando que esta centralización mejorará la coordinación, permitirá una gestión más eficiente y alineada con las políticas energéticas nacionales. Coordinación que a mi perecer está dada, las reglas son sencillas y funcionan, sin caer en el autocontrol o tráfico de influencias, derivado de que existen mecanismos de control constitucional en contra de cualquier decisión que determiné la CRE.
Quizá en un futuro represente un “ahorro” para las arcas de la Nación, pero esas virtudes que se pretenden atribuirle a la reforma se contraponen y obscurece con la pérdida de independencia regulatoria que ya se había logrado, porque cualquier decisión traería consigo un sesgo gubernamental, comprometiendo la imparcialidad, se limitaría la competencia, afectando el desarrollo de energías renovables, alentando el paso a la incorporación del mercado de las energías de transición y reduciendo las opciones para los consumidores.
El 11 de febrero se publicó en el DOF el Acuerdo A/023/2025, en el que la CRE suspendió la recepción de trámites, promociones o escritos hasta la entrada en vigor de las leyes secundarias en materia energética, porque se extinguirá el órgano regulador. Sin embargo, la Comisión Nacional de Energía (CNE) será un órgano administrativo con independencia técnica y operativa que regulará la energía eléctrica y los hidrocarburos en México, y se encargará de las funciones que realizaba la CRE y la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH).
A la fecha de publicación de este artículo, se publicaron el 18 de marzo de 2025 en el DOF, ocho leyes secundarias, la reforma de dos leyes vigentes y la inclusión de dos artículos transitorios, iniciando una nueva era de regulación energética.
La reforma energética de 2024 representa un cambio en la política energética, en busca del fortalecimiento de la soberanía energética. Sin embargo, plantea desafíos en términos de regulación, inversión y sostenibilidad. La implementación de esta reforma en las instituciones existentes y las de nueva creación será decisiva para comprobar el logro de sus objetivos o, por el contrario, generará más polémicas que las reformas anteriores y retos en el futuro.
“Con la eliminación de estos órganos coordinados, el Ejecutivo Federal pretende eliminar gastos y ‘burocracia’, integrándolos a la SENER, argumentando que esta centralización mejorará la coordinación, permitirá una gestión más eficiente y alineada con las políticas energéticas nacionales.”
[1] Gobierno de México. Presidenta Claudia Sheinbaum firma decreto que devuelve CFE y Pemex al pueblo de México como empresas públicas del Estado. Gobierno de México. Disponible en: https://www.gob.mx/presidencia/prensa/presidenta-claudia-sheinbaum-firma-decreto-que-devuelve-cfe-y-pemex-al-pueblo-de-mexico-como-empresas-publicas-del-estado
[2] Idem.
[3] Gobierno de la República. Reforma energética. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/10233/Explicacion_ampliada_de_la_Reforma_Energetica1.pdf
[4] DOF 09/03/2021. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica https://dof.gob.mx/nota_detalle.php%3Fcodigo%3D5613245%26fecha%3D09/03/2021#gsc.tab=0
[5] La autogeneración de energía implica la producción de electricidad por parte de una empresa u organización para su propio consumo.
[6] El Economista. “Cronología de la reforma energética en materia eléctrica de 2022”. El Economista. Disponible en: https://www.eleconomista.com.mx/politica/Cronologia-de-la-reforma-energetica-en-materia-electrica-de-2022-20220525-0075.html
[7] Andrés Manuel López Obrador Exposición de motivos, Disponible en: https://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2024/02/asun_4696970_20240205_1707785855.pdf
[8] Diccionario Panhispánico del Español Jurídico: https://dpej.rae.es/
[9] CFE. Iniciativa de reforma constitucional en materia energética defiende la soberanía nacional y el acceso universal de todo el pueblo mexicano a la electricidad, al menor precio posible. CFE. Disponible en: https://app.cfe.mx/Aplicaciones/OTROS/Boletines/boletin?i=6050
[10] Horacio Boneo. “Las relaciones entre gobierno central y empresas públicas: planteamiento del problema”.En Gobierno y empresas públicas en América Latina. Buenos Aires, CLAD-Ediciones Siap, 1976, pág. 11.
[11] Secretaría de Gobernación. TÉRMINOS para la estricta separación legal de la Comisión Federal de Electricidad. DOF. Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5422390&fecha=11/01/2016#gsc.tab=0
[12] Gobierno de México. Registro público del órgano de gobierno. Búsqueda de permisos. Disponible en: https://www.cre.gob.mx/Permisos/
