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Revocación de Mandato: Ejercicio Democrático o Aprobación Ciudadana

La revocación de mandato es un ejercicio de democracia directa y un derecho político que permite a la ciudadanía decidir si termina o no anticipadamente el periodo para el que fue electo un servidor público, ya sea el titular del Poder Ejecutivo Federal o de un Ejecutivo local, como una forma de expresar el descontento por su administración.

En México, la propuesta fue parte de los cien compromisos que Andrés Manuel López Obrador (AMLO) planteó desde su campaña electoral, aunque dicho supuesto legal fue aprobado y declarado constitucional en el año 2019, la discusión de la reglamentación secundaria ha quedado rezagada.

Una vez concluida la consulta popular para enjuiciar a actores políticos del pasado (los cinco expresidentes), en agosto de 2021 el Congreso de la Unión retomó la intención de expedir las leyes secundarias de lo aprobado hace casi dos años. Más por presiones del Ejecutivo Federal que por auténtica voluntad, Morena intentó, sin éxito, impulsar la aprobación de un tercer periodo extraordinario para discutir y aprobar la Ley Federal de Revocación de Mandato. Es un gesto de congruencia del Presidente, enfatizó el morenista Ricardo Monreal, Presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado. No obstante, los señalamientos de la oposición que acusan al partido mayoritario de querer una ley al vapor, han sido obstáculos para la concreción de este ordenamiento jurídico.

“El Presidente de la República será convocado por el INE a petición de los ciudadanos y ciudadanas, en un número equivalente, al menos, al 3 % de los inscritos en la lista nominal de electores, siempre y cuando en la solicitud correspondan a por lo menos 17 entidades federativas y que representen, como mínimo, el 3 % de la lista nominal de electores de cada una de ellas.”

Entre polémica, acusaciones cruzadas y cuestionamientos entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, Ricardo Monreal trató de construir consensos para llevar al Pleno, en un periodo extraordinario, la discusión de la Ley Federal de Revocación de Mandato. Aunque se logró avanzar el dictamen en Comisiones de la Cámara Alta, el llamado “Bloque de contención” bloqueó la posibilidad de su debate y eventual aprobación antes del periodo ordinario de sesiones que inició este 1º de septiembre.

Reforma en materia de Revocación de Mandato.

El 28 de noviembre del 2019 la Cámara de Diputados declaró reformadas y adicionadas diversas disposicionesde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de consulta popular y revocación de mandato. El decreto modifica y adiciona diversas disposiciones de los artículos 35, 36, 41, 81, 84, 99, 116 y 122 de la Constitución. Conforme a lo establecido en el decreto de ley, la revocación de mandato será aplicable para el Presidente de la República y gobernadores y jefe o jefa de gobierno de la Ciudad de México bajo los siguientes criterios:

En el caso del Presidente de la República:

  1. Será convocado por el Instituto Nacional Electoral a petición de los ciudadanos y ciudadanas, en un número equivalente, al menos, al tres por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, siempre y cuando en la solicitud correspondan a por lo menos diecisiete entidades federativas y que representen, como mínimo, el tres por ciento de la lista nominal de electores de cada una de ellas. El Instituto, dentro de los siguientes treinta días a que se reciba la solicitud, verificará el requisito establecido en el párrafo anterior y emitirá inmediatamente la convocatoria al proceso para la revocación de mandato.
  2. Se podrá solicitar en una sola ocasión y durante los tres meses posteriores a la conclusión del tercer año del periodo constitucional. Los ciudadanos y ciudadanas podrán recabar firmas para la solicitud de revocación de mandato durante el mes previo a la fecha prevista en el párrafo anterior. El Instituto emitirá, a partir de esta fecha, los formatos y medios para la recopilación de firmas, así como los lineamientos para las actividades relacionadas.
  3. Se realizará mediante votación libre, directa y secreta de ciudadanos y ciudadanas inscritos en la lista nominal, el domingo siguiente a los noventa días posteriores a la convocatoria y en fecha no coincidente con las jornadas electorales, federal o locales.
  4. Para que el proceso de revocación de mandato sea válido deberá haber una participación de, por lo menos, el cuarenta por ciento de las personas inscritas en la lista nominal de electores. La revocación de mandato solo procederá por mayoría absoluta.
  5. El Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la organización, desarrollo y cómputo de la votación. Emitirá los resultados de los procesos de revocación de mandato del titular del Poder Ejecutivo Federal, los cuales podrán ser impugnados ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como en la fracción 111 del artículo 99.
  6. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación realizará el cómputo final del proceso de revocación de mandato, una vez resueltas las impugnaciones que se hubieren interpuesto. En su caso, emitirá la declaratoria de revocación y se estará a lo dispuesto en el artículo 84.
  7. Queda prohibido el uso de recursos públicos para la recolección de firmas, así como con fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de revocación de mandato.
  8. Durante el tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato, desde la convocatoria y hasta la conclusión de la jornada, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación de toda propaganda gubernamental de cualquier orden de gobierno.
  9. En caso de haberse revocado el mandato del Presidente de la República, asumirá provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo quien ocupe la presidencia del Congreso; dentro de los treinta días siguientes, el Congreso nombrará a quien concluirá el periodo constitucional.
  10. En el caso de solicitarse el proceso de revocación de mandato del Presidente de la República electo para el periodo constitucional 2018-2024, la solicitud de firmas comenzará durante el mes de noviembre y hasta el 15 de diciembre del año 2021. La petición correspondiente deberá presentarse dentro de los primeros quince días del mes de diciembre de 2021. En el supuesto de que la solicitud sea procedente, el Instituto Nacional Electoral emitirá la convocatoria dentro de los veinte días siguientes al vencimiento del plazo para la presentación de la solicitud. La jornada de votación será a los sesenta días de expedida la convocatoria.

“En caso de haberse revocado el mandato del Presidente de la República, asumirá provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo quien ocupe la presidencia del Congreso; dentro de los treinta días siguientes, el Congreso nombrará a quien concluirá el periodo constitucional.”

También establece que, una vez publicado el decreto en el Diario Oficial de la Federación (DOF), hecho que sucedió en diciembre de 2019, el Congreso de la Unión tendría 180 días siguientes para expedir la ley reglamentaria de esta reforma.

Ley Federal de Revocación de Mandato, el dictamen aprobado

Como ya se mencionó, mientras en el Congreso de la Unión se buscaba la aprobación de un tercer periodo extraordinario para discutir la reglamentación secundaria en el Pleno, las comisiones unidas de Gobernación y de Estudios Legislativos, Segunda, del Senado de la República aprobaron, en lo general, el dictamen que expide la Ley Federal de Revocación de Mandato para regular y garantizar el derecho de los ciudadanos a solicitar, participar y votar en el ejercicio de revocación del Presidente de la República. La votación entre ambas Comisiones sumó 15 votos a favor, 5 en contra y una abstención. 

El dictamen es reiterativo de lo que ya establece la Constitución. Además de insistir en que el Instituto Nacional Electoral (INE) será el responsable de la organización y desarrollo de este proceso y procederá únicamente a petición de los ciudadanos, el documento menciona que la convocatoria emitida para este proceso deberá contener los fundamentos constitucionales y legales aplicables: las etapas, el nombre de la persona que ocupa la titularidad de la Presidencia de la República, fecha de la jornada de votación, así como la pregunta objeto del proceso. 

Asimismo, los legisladores sugieren que la pregunta sea: “¿Estás de acuerdo en que (nombre), Presidente/a de los Estados Unidos Mexicanos, continúe ejerciendo el cargo hasta que concluya su mandato?”.

Tal como establece la Constitución, ninguna persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en la opinión de las y los ciudadanos sobre la revocación de mandato.  

El dictamen también plantea que la jornada de votación se celebre el domingo siguiente a los 90 días posteriores a la emisión de la convocatoria, y en fecha no coincidente con las jornadas electorales, federal o locales. Si al término del cómputo distrital se establece que la diferencia entre el “Sí” y el “No” es igual o menor a un punto porcentual, el Consejo Distrital deberá realizar el recuento de votos en la totalidad de las casillas. 

Corresponderá al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el cómputo final y emitir la declaratoria de validez, con base en los resultados consignados en las actas de los cómputos distritales y una vez resueltas las impugnaciones que se hubieren interpuesto. 

Los y las senadoras aclararon que la revocación de mandato solo procederá por mayoría absoluta. Asentaron que cuando la declaratoria de validez, que emita el Tribunal Electoral, indique que la participación total de la ciudadanía fue, al menos, del 40 por ciento de las personas inscritas en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para el titular de la Presidencia de la República. Definieron que el Tribunal Electoral sea quien notifique de inmediato los resultados del proceso de revocación de mandato al Presidente de la República, al Congreso de la Unión, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al INE, para los efectos constitucionales correspondientes. 

Si los resultados de la jornada de votación de la ciudadanía indican que procede la revocación de mandato, puntualizaron, el Presidente de la República se entenderá separado definitivamente del cargo, cuando el Tribunal emita la declaratoria de revocación. Se procederá de forma inmediata, según lo previsto en el último párrafo del artículo 84 de la Constitución. Como adición, las y los legisladores aprobaron que, una vez finalizada la verificación correspondiente de las firmas ciudadanas, el Secretario Ejecutivo del INE presente al Consejo General un informe detallado y desagregado, sobre el resultado de la revisión de las firmas ciudadanas. De igual forma, el INE, en estricta observancia a las medidas de racionalidad y presupuesto aprobado en el ejercicio fiscal correspondiente, buscará el máximo aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y financieros. 

Inconformidad de la oposición

A pesar de que la presidenta de la Comisión de Gobernación, Mónica Fernández Balboa, señaló que, con el dictamen aprobado en lo general, ya se contaba con un proyecto de decreto final y completo y que estarían listos para turnarlos al Pleno, junto con los votos particulares y las reservas que se han presentado, senadores de oposición se mostraron renuentes a discutir el tema en un periodo extraordinario.

Al expresar su postura, el senador Damián Zepeda Vidales, del PAN, manifestó su apoyo al dictamen, en lo general, pero, advirtió que el proyecto estaba lejos ser adecuado para votarse en el Pleno y propuso esperar el periodo ordinario, además de crear una mesa técnica para intercambiar puntos de vista. Claudia Ruiz Massieu Salinas (PRI), acusó que “se quiere sacar una ley importante al vapor, sin construir consensos, análisis o concertación”. Mientras que Noé Castañón (MC) solicitó retirar el dictamen, coincidiendo con el panista para analizarlo a profundidad en una mesa de trabajo y tras una consulta con el INE, ya que carece de “integralidad” y tiene varios temas pendientes por definir, inquirió. 

El senador Miguel Ángel Mancera Espinosa (PRD) concordó en que se debe permitir al INE realizar los lineamientos para llevar a cabo este ejercicio de democracia directa. No obstante, el senador de Morena, José Narro Céspedes, acusó un acuerdo del bloque opositor para ir en contra del dictamen, argumentó que buscan desvirtuar un tema fundamental para la democracia directa. 

Al cierre de esta edición, la Comisión Permanente volvió a rechazar la convocatoria a un periodo extraordinario para el análisis de la ley reglamentaria. Los legisladores de MC, PRI y Morena pidieron al INE detener el análisis de los lineamientos para la revocación de mandato hasta que esté lista la ley secundaria.

“La Comisión Permanente volvió a rechazar la convocatoria a un periodo extraordinario para el análisis de la ley reglamentaria. Los legisladores de MC, PRI y Morena pidieron al INE detener el análisis de los lineamientos para la revocación de mandato hasta que esté lista la ley secundaria.”

En su posicionamiento, La diputada Dulce María Sauri Riancho (PRI) subrayó que el proceso para la revocación de mandato lo establece el Cuarto Transitorio de la reforma constitucional y lo que se hará en la ley reglamentaria es normar el proceso para el próximo 2024-2030. “En 2028 se aplicará lo que la ley señale. En este periodo es el 4º transitorio el que tiene fechas perfectamente establecidas”, enfatizó.

Posturas divergentes

A raíz de la notable renuencia del bloque opositor por discutir la ley reglamentaria en materia de revocación de mandato, han surgido posturas a favor y en contra de este ejercicio. Mientras que algunos critican a AMLO por querer utilizar esta ley para probarse ante sus detractores, el Presidente los acusa de tenerle miedo al pueblo.

En 2019, señaló que, en caso de ser favorecedor el resultado, uno de los beneficios de este ejercicio será otorgar mayor fortaleza al gobernante en el último tramo de su administración. Este último argumento ha sido usado en su contra, puesto que se ha interpretado como una forma de afianzar la popularidad del mandatario. De ser esa la intención latente sería distorsionar el propósito de este derecho político. Es necesario señalar que la formulación de la pregunta establecida en el dictamen avalado en Comisiones y nombrada arriba en este artículo, también ha levantado reclamos al verla como una forma de propaganda política. Probablemente el artículo 34 que contiene el cuestionamiento sea motivo de largas discusiones o una probable acción de inconstitucionalidad ante su eventual aprobación. 

Se debe tener presente que esta figura es para quienes no apoyan al Ejecutivo Federal y no para los que lo apoyan, esta premisa ha sido reiterada por actores políticos que sostienen que el ejercicio que está promoviendo fuertemente el actual titular de la presidencia de la República es más bien de ratificación de mandato. Aunque la ley es muy clara, solo la ciudadanía puede solicitar la revocación del mandato, el Presidente ha insistido en llevar a cabo este ejercicio en abril de 2022 para que sea “el pueblo quien ponga o quite”. Hay quienes opinan que es “echar el dinero a la basura”, considerando que el Instituto Nacional Electoral ha solicitado 3, 830.45 millones de pesos para realizar el ejercicio que, aseguran, se quiere utilizar para movilizar simpatizantes del régimen de la 4T.

La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2019 contiene todos los detalles que una ley reglamentaria debería contemplar, señaló Sauri Riancho ante la insistencia de Morena por convocar a un tercer periodo extraordinario a pocas semanas de que el periodo ordinario comenzara. El dictamen que aprobaron las comisiones, también de manera apresurada, tuvo adiciones mínimas, como la pregunta que se someterá a consideración de la ciudadanía, ahora, por supeditarla a una ley reglamentaria, incurren en omisión legislativa y urge legislar para tener “las reglas claras”.

Por sentado está que en el periodo ordinario tratarán de hacer de esta una iniciativa preferente, sin embargo, las posturas políticas, las filias y fobias, están tan a flor de piel que se perfila difícil alcanzar consensos para aprobarla, incluso para discutirla en el Pleno, con la finalidad especulativa de no dejar que el Presidente realice este ejercicio y así reafirme su popularidad. 

“Las posturas políticas, las filias y fobias, están tan a flor de piel que se perfila difícil alcanzar consensos para aprobarla, incluso para discutirla en el Pleno, con la finalidad especulativa de no dejar que el Presidente realice este ejercicio y así reafirme su popularidad.”

Un punto fundamental a considerar es la seguridad jurídica como lo plantea el Dr. Elisur Arteaga Nava en su columna para Proceso del jueves 19 de agosto de 2021:

“Lo que sí es válido argumentar es que la consecuencia jurídica de la omisión legislativa es la pérdida de la facultad de legislar sobre el particular.

En esos casos, la inacción del Congreso de la Unión es atentatoria del principio de seguridad jurídica: el hecho de que habiéndose fijado por el Constituyente un plazo al legislador ordinario para emitir la ley reglamentaria, este no lo haya hecho, lleva a tener que considerar la pérdida de la facultad. En eso supuesto se debe considerar que caducó la facultad que tenía para hacerlo.

Cuando el Constituyente fija un plazo, lo hace por seguridad jurídica y por cuanto a que considera que, dentro de él, las circunstancias son las idóneas para hacerlo. Transcurrido que sea el plazo, ya no tiene razón de ser la facultad conferida. Podemos afirmar que caduca.

Llegado el caso, un cuestionamiento de la ley reglamentaria que se emita, podría quedar en veremos si por la vía de amparo o la controversia se solicita la suspensión.”

Ordena TEPJF a Congreso Expedir Ley

A seis días antes del inicio del periodo ordinario, el 25 de agosto, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emplazó al Congreso para emitir las reglas del proceso de revocación de mandato. Por mayoría de votos, la Sala Superior del TEPJF, determinó que el Congreso de la Unión fue omiso en expedir la ley reglamentaria en materia de revocación de mandato y lo vinculó para que, en el plazo de 30 días naturales, a partir del 1° de septiembre, emitieran la legislación respectiva. Asimismo, los magistrados avalaron que, en caso de que los legisladores no alcancen un consenso, sea el INE quien emita los lineamientos para instrumentar el proceso.

Los magistrados consideraron que la omisión del Congreso trastoca los derechos de participación política de la ciudadanía y deja sin efecto un mecanismo de democracia participativa directa, además de que la falta de legislación, genera incertidumbre sobre la posibilidad de iniciar este procedimiento en noviembre.

Más allá de lo legislativo, que alguna responsabilidad debe tener como indicó Arteaga Nava; un error de este gobierno es tratar por todos los medios de concentrarse en probar la aprobación de la Cuarta Transformación, tundiendo a todos quienes esbozan apenas una crítica contra ella. Teniendo en cuenta que en 2018 obtuvo una arrasadora mayoría, los cartuchos de Morena se han ido gastando en nimiedades y no en lo relevante que le daría mucha más ventaja ante la oposición.

Cuenta de ello fue la elección intermedia, aunque no los desbancó como mayoría, sí perjudicó su posición en el Congreso, cuestión reflejada en estas últimas semanas en las que se han visto obstaculizados por el autodenominado bloque de contención, haciendo más difícil las alianzas y consensos para los operadores políticos de AMLO en las Cámaras.

Perfilándose a la segunda parte de su mandato, López Obrador necesita repensar su estrategia política, no por temor a que el PRI y el PAN regresen al poder, sino para poder concretar la transformación que prometió y no quede en simple anécdota.

Sin duda, la revocación de mandato empoderaría a la ciudadanía a asumir un rol más activo en la democracia mexicana, sin embargo, las complicaciones del entramado jurídico y las posiciones políticas pueden ser un obstáculo para que la ciudadanía no solo se interese, sino que sepa utilizar esta herramienta legal para ejercerla. Incluso López Obrador lo comentó cuando fue aprobada esta reforma en 2019, “Debieron dar más facilidades, por ejemplo 3 % del padrón, o de los ciudadanos, considero que es bastante, debieron reducir el porcentaje, de todas maneras, estamos hablando de 2 millones de ciudadanos que deben firmar, pero debieron ponerla más fácil para juntar las firmas. También ponen muy alto el porcentaje de participación para que la consulta tenga validez, es decir, que aplique, creo que están solicitando el 40% de participación”, dijo en forma de crítica en una de sus conferencias matutinas.

Como ejemplo de esta complejidad, tuvimos la primera consulta popular en la que participó solo el 7 % del electorado, demostrando que es necesario realizar una extensa campaña de información, por no decirlo de educación cívica, además de modificar los tiempos de difusión plasmados en la ley, por mencionar algunos temas que necesitan ser revisados. Lo positivo de estos ejercicios es que pueden, si la voluntad política lo permite, generar las reformas adecuadas para hacer de estas leyes verdaderas herramientas para la democracia participativa.

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