De la Necesaria Potencialidad del Constitucionalismo Local en el Federalismo Mexicano

(Segunda Parte)

La disposición constitucional contenida en el artículo 124 debe ser considerada como una decisión fundamental, toda vez que es uno de los fundamentos del pacto federal que en principio aceptaron los estados y que el constituyente reformador carece de facultades para modificarlo, puesto que se estaría transgrediendo una de las condiciones esenciales para la integración del Estado mexicano, ha originado que por virtud de las llamadas facultades implícitas –en razón de las cuales no tiene razón de ser el término “expresamente” – se vayan ampliando o deduciéndose indebidamente otras más de las que ya le han sido conferidas a la federación por virtud de la diferentes y múltiples reformas hechas a la Constitución, ello ha implicado que dicha porción normativa se ha rebasado y no corresponde al contexto del auténtico sistema federal por agregación.

Desafortunadamente, el federalismo mexicano tanto como régimen de gobierno constitucional del sistema federal como técnica de reparto de competencias constitucionales entre estados y municipios, en realidad es un centralismo asfixiante que no ha permitido el desarrollo del verdadero federalismo al estilo norteamericano por el que tanto luchó Miguel Ramos Arizpe en 1824, pues basta con leer el artículo 73 de la Constitución para advertir que el Constituyente reformador utilizó todas las letras del abecedario para conceder una gran cantidad de facultades al Congreso federal. Al respecto, González Oropeza acertadamente afirma que el sui generis sistema federal de México ha hecho que el gobierno central sea considerado como una parte antagónica de las entidades que conforman los Estados Unidos Mexicanos y a éstas como contrarios de los municipios; aunado a que, ni el gobierno federal puede desarrollar en su totalidad el gran cúmulo de facultades que ha ido acumulando, ni tampoco los estados tienen la libertad ni las opciones para gobernar a sus municipios.[1]

Por desgracia para la gran mayoría de los constitucionalistas mexicanos no existe otra Constitución que la federal al grado de considerarla como sagrada y en ella han puesto sus ojos por muchos años, llegando a discurrir que el estudio del derecho constitucional se limita al análisis de la misma y nada más dedican algún apartado o unas cuantas líneas al examen general de la organización política de las entidades federativas tratando a las Constituciones estatales como una versión en miniatura de la Constitución federal. No es hasta que el ciudadano de algún estado en particular llega a gobernar su entidad o incluso alguno de sus municipios que se da cuenta que la Carta de Derechos federal solo proporciona unas cuantas disposiciones para enfrentar los múltiples problemas sociales e institucionales para el gobierno de su Patria Chica.

Desde hace 73 años que el derecho constitucional estatal o local se ha ido menospreciando en grado predominante por la doctrina jurídico-constitucional mexicana dándose prioridad al estudio del derecho constitucional federal plasmado en la Carta de Derechos de 1917. La democracia federal mexicana junto con su actual Constitución ha sido la dominante en todo el país y la única importante, toda vez que las Constituciones estatales no han recibido mucha atención, ni respeto al ser consideradas desde hace muchos años como “las grandes vergüenzas nacionales” por el hecho de estar sujetas a un modelo común para ser compatibles con la estructura de la Constitución federal.

Por primera vez dio cuenta de los anterior, después de 164 años desde que nuestra patria acogió el modelo federal en 1824, el ilustre politólogo guerrerense José Francisco al señalar que “el derecho constitucional de los estados es una de las ramas del derecho político mexicano que han merecido menos atención doctrinal en nuestro país”.[2] Es a partir de 1988 que recién comenzó a sistematizarse el análisis del derecho constitucional de las entidades federativas, el cual se ha ido alimentando por el interés que en él han mostrado los ilustres académicos de las distintas Facultades y Escuelas de Derecho, quienes han sido impulsores en la realización de diversos congresos nacionales desde hace poco más de veinte años.

Afortunadamente en los últimos años del siglo XX y en lo que va del presente la situación ha cambiado, ya que se ha notado un incremento en el interés por el constitucionalismo local y las novedades que presenta, lo que ha permitido ver la influencia que han tenido tanto las legislaciones estatales como municipales en varios aspectos y en distintas épocas de la vida jurídica del país, lo que ha permitido ver a las Constituciones estatales de México más como fuentes de orgullo que como objetos de burla.[3] El actual desarrollo de los estudios del derecho estadual se ha seguido bajo dos líneas trascendentales para su debido tratamiento: a) el examen de la Constitución federal cuya vigencia repercute directamente en las entidades federativas, y b) la descripción, análisis e innovaciones de las Constituciones de los estados, su legislación secundaria y las normas jurídicas emitidas por sus municipios.

En ese contexto, si bien es cierto que dentro del marco de lo expuesto en relación con el sistema federal mexicano y al Contenido de la Constitución general de la República con base en el principio de supremacía constitucional, los creadores o reformadores de la gran mayoría de las constituciones estatales han tenido por regla general limitarse a adaptar la redacción del texto de sus artículos relativos a los derechos humanos a lo establecido por la Constitución federal; en otras ocasiones son omisivos en la mención de tales derechos remitiéndose a los establecidos en la Carta general y solo agregan algunos adicionales -siguiendo los principios tanto del ámbito competencial residual como el de que lo que no está prohibido por la ley a los particulares se encuentra permitido-. Finalmente hay Constituciones locales en las que simplemente repiten innecesariamente tales derechos subjetivos.[4] También es cierto que en la mayoría de las democracias federales, el fortalecimiento de las Constituciones estatales ha contribuido a un federalismo mucho más actual.

En la construcción y consolidación de un federalismo mexicano maduro, como parte del constitucionalismo y su codificación como la máxima expresión de un orden jurídico emanado de la Revolución de 1910 –la primera del siglo XX en el mundo– que dio como resultado la constitucionalización de los derechos humanos sociales y el nacimiento del estado de derecho social o estado de situación, la principal preocupación debe basarse en considerar las potencialidades de las Constituciones estatales bajo lo que se ha llamado “el espacio constitucional local”, es decir, tomando en cuenta el grado de discrecionalidad disponible por los Estados-miembros para la elaboración, interpretación o cambio de su propia norma normarum que establece una uniformidad jurídica dentro del territorio sobre el que se aplica; esto es, los parámetros legales dentro de los cuales pueden operar. 

A partir de lo anterior y para que el federalismo no sea perjudicial para los derechos de las minorías o para que los federalistas no nos quedemos sin federación y poder blindar el llamado espacio constitucional, tanto el diseño constitucional estatal como la interpretación de las Constituciones locales deben basarse en los mecanismos de preservación de la integridad del orden constitucional cuyo objeto es evitar que las competencias federales, estatales y municipales se vean mutuamente vulneradas. Alan Tarr denomina a dichos mecanismos como ciertos parámetros legales y al segundo un nuevo federalismo judicial fundado en principios legales.[5]

Los parámetros legales para el diseño constitucional de las entidades federativas a los que hace referencia Alan Tarr, implican que si conforme al artículo 133 de la Constitución mexicana que enarbola el principio de supremacía constitucional los reformadores de las Cartas de Derechos locales deben ser compatibles con la Constitución federal, ello no quiere decir que los Estados-miembros una vez admitidos a la federación con base a los requisitos establecidos en el artículo 73, fracciones I y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentren imposibilitados para llevar a cabo libremente los cambios que crean convenientes a su Constitución en ejercicio de su soberanía, incluso pueden realizar cambios a las reglas emitidas en un principio por el Congreso de la Unión en lo relativo a su régimen interior, siempre y cuando no se contravengan las estipulaciones establecidas en el Pacto Federal conforme a lo dispuesto en los artículos 40 y 41 constitucionales.

De igual forma, el otro parámetro legal en el diseño constitucional local se encuentra previsto en el primer párrafo del artículo 115 de la Constitución federal, el cual prevé la conocida “cláusula de garantía federal” mediante la cual la Constitución obliga al Gobierno federal a garantizar a cada entidad federativa una forma republicana de gobierno, representativa, democrática y popular ante cualquier amenaza exterior o combatir cualquier rebelión interna. Dicha cláusula, incorporada en la Constitución de 1857 gracias al genio de Sebastián Lerdo de Tejada y trasladada a la actual Carta Magna de 1917, confiere a la federación una amplia función a manera de supervisión para asegurar la forma republicana de gobierno del Estado mexicano.

Si los Estados-miembros incumplieran en algunas de sus responsabilidades, el Congreso general puede legislar para proteger los derechos de los habitantes del estado y los afectados podrán llevar sus demandas ante la instancia judicial federal. Sin embargo, es inconcuso que en la práctica la referida cláusula no tiene mucha observancia tanto por parte de los miembros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como de las autoridades federales administrativas y legislativas, quienes se han rehusado a revisar la estructura y operatividad como el régimen interior de las entidades locales.

Como puede verse, las restricciones legales establecidas en la Constitución General sobre el diseño constitucional estatal son bastante limitadas, por lo que para la construcción del nuevo federalismo los Estados-miembros deberán dejar de seguir el modelo federal que se ha ido desvirtuando de la tesis original plasmada desde 1824, retomada en 1857 y reiterada en 1917, respectivamente, por la lluvia de reformas a la vigente Carta Magna y aprovechar las oportunidades para desarrollar sus respectivas Constituciones en las que se reflejen realmente sus necesidades y problemáticas sociales particulares.

Por ejemplo, las Constituciones locales pueden proteger derechos humanos que no se encuentren establecidos en la Constitución federal, tales como: la existencia de una cuarta ola o generación de derechos humanos que golpea las orillas del siglo XXI, como el derecho algorítmico de la llamada inteligencia artificial o autonomía de las máquinas como parte de su personalidad jurídica, el derecho a existir digitalmente, los derechos humanos que deberán ahora proteger la privacidad de las personas y disposición libre de su cuerpo con el uso de la llamada tecnología de vigilancia ciudadana por parte del Estado, en virtud de la actual crisis global en la que nos encontramos a raíz de los acontecimientos sanitarios generados a raíz de la pandemia mundial del covid-19. También pueden ajustar su Constitución para resolver problemas esenciales de política pública a los que no se refiera la Carta Magna federal de manera directa o indirecta en uso correcto de su espacio constitucional.

Por cuanto se refiere a la construcción del nuevo federalismo e interpretación judicial en el plano del derecho constitucional estatal y con el objeto de que el Poder Judicial Federal tenga facultades omnicomprensivas, se debe establecer un gobierno federal limitado con verdaderas facultades delegadas más que absolutas y establecer que la mayoría de las controversias legales sean resueltas en última instancia por la justicia local sin que el Judicial Federal tenga que estar revisando el actuar de sus homólogos estatales.[6] Para lograr lo anterior, se deben tomar en cuenta los principios legales siguientes:

• Supremacía del derecho federal. Tanto la Constitución, leyes y reglamentos federales deberán aplicarse preferentemente a la normatividad secundaria estatal, incluso de la propia Constitución local, siempre y cuando el gobierno federal actúe en la esfera de su competencia.
• La autoridad de cada sistema judicial local sea quien declare su propio sistema jurídico. Es decir, que los órganos jurisdiccionales estatales deben dar preferencia tanto a la aplicación del derecho local sobre el federal, como a los criterios jurisprudenciales emitidos por los miembros de la SCJN. De la misma forma, al momento de que los tribunales federales tengan que interpretar una ley estatal, deberán estar obligados a observar los criterios pronunciados por las salas de apelación de las respectivas entidades con la finalidad de que ambos se encuentren en un plano de relativa igualdad y pueda cumplirse con el ideal de justicia igualitaria para todos, en razón de que se estará otorgando a la justicia local la facultad de emitir su propia jurisprudencia, incluida la relativa a las libertades civiles.[7]
• Autonomía. Consiste en que cuando un asunto presente un conflicto de aplicación de leyes en el espacio, los integrantes del Alto tribunal del País no deberán revisar la decisión tomada por el juzgador del fuero común respecto al derecho local, a menos que dicha resolución fuese contraria a la Constitución federal. De ahí que, la decisión del órgano judicial local no sería revisable en casación si descansa sobre lo que suelen llamar los juristas como “fundamentos adecuados e independientes estatales”.

Sin duda alguna, con el nacimiento de un nuevo federalismo judicial[8] en el que los juzgadores estatales decidan de acuerdo a las Constituciones locales para otorgar una mayor protección que la establecida por la Carta Magna Federal, el derecho procesal constitucional estatal se convertiría en un cuerpo jurídico independiente del derecho constitucional federal. El derecho procesal constitucional local se ha ido reestructurando a partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011. Debido a dicha reforma hoy todos los jueces de nuestro país son juzgadores de constitucionalidad y convencionalidad, lo que significa una nueva forma del quehacer judicial, de las fuentes del derecho y de la debida articulación entre las jurisdicciones estatales, federales e interamericana, todas dirigidas por el principio pro persona. De ahí que, el establecimiento de mecanismos procesales de protección constitucional forma parte del núcleo genético de cualquier Constitución.

En conclusión, no se puede entender la evolución constitucional de las entidades federativas sino solo a partir del análisis de su correspondiente Constitución, las cuales deben ser consideradas como las hijas de nuestra actual Constitución de 1917 y nietas de nuestra primera Constitución netamente mexicana promulgada en octubre de 1814.[9] Al respecto resulta oportuno tener presente que: “El desarrollo de la constitución local hacia verdaderas constituciones normativas se convierte en un elemento descentralizador y de contrapeso dentro del federalismo mexicano, y sobre todo una herramienta indispensable para colocar en la escena política temáticas sensibles entorno al reconocimiento y protección de los derechos humanos dentro de nuestro ordenamiento jurídico, así mismo es sano el hecho que se tenga la posibilidad de generar diversas teorías constitucionales que vengan a darle diferentes perspectivas a la manera en la que se separa el poder, se contrapesa, se reconoce, garantiza y desarrollan los derechos humanos en nuestro país, de igual manera vendrán a general diversas ingenierías entorno al desarrollo de procesos jurisdiccionales para la salvaguarda de la constitucionalidad de la entidad federativa”.[10]

[1] Manuel González Oropeza. “El federalismo que todos deseamos”. En El derecho por entregas. México, Universidad Autónoma de Coahuila, 2006, p. 217.

[2] José Francisco Ruiz Massieu. “Presentación”. En Elisur Arteaga Nava. Derecho constitucional estatal. México, Porrúa, 1988, p. IX.

[3] Tal es el caso del estado de Guerrero en donde se crea, el 21 de abril de 1987, la Secretaría de la Mujer, primera en su tipo en el país y, posteriormente a nivel constitucional –mediante adición del artículo 76 Bis– la primera Comisión Estatal de Derechos Humanos antes que la nacional, mediante reforma publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 22 de septiembre de 1990, de la cual emana la Ley que crea la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero y Establece el Procedimiento en Materia de Desaparición Involuntaria de Personas, aprobada y publicada el 26 de septiembre del mismo año y, en la que se establece el Recurso Extraordinario de Exhibición de Personas, lo cual sin dunda alguna ha constituido un parteaguas en el estudio del constitucionalismo local.

[4] Algo similar sucede, con ligeros matices, en las Constituciones estatales con respecto a la soberanía, el ejercicio del poder en los tres Poderes constituidos, así como en materia de representatividad democrática.

[5] G. Alan Tarr. “La potencialidad del constitucionalismo estatal”. En Manuel González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor, coordinadores. La justicia constitucional en las entidades federativas. México, Porrúa, 2006, pp. 640-648.

[6] Al respecto se identifican tres posturas en torno a la viabilidad de la revisión de las resoluciones emitidas por el órgano de control constitucional local, las cuales pueden ser consultadas en: Carlos Martín Gómez Marinero. “El juicio de protección de derechos humanos del estado de Veracruz y el federalismo judicial”. Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 27, julio-diciembre de 2012, pp. 117-134.

[7] Como ya lo regula desde junio de 2008 la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Yucatán en su artículo 70.

[8] La doctrina constitucional mexicana entiende por federalismo judicial las diversas relaciones entre los órganos jurisdiccionales de la Federación y de los estados dentro de un sistema federal. Vid., Collí Ek, Víctor Manuel, “Lo que es el federalismo judicial. Análisis y protección”, Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, núm. 12, julio-diciembre, 2008; y, Bustillos, Julio, Federalismo judicial a través del amparo. Relación entre las jurisdicciones federal y local a través del instrumento protector de los derechos fundamentales, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2010, p. 7.

[9] Vid. Ulises Flores Sánchez: De la Constitución de Apatzingán de 1814. Su análisis histórico-jurídico desde la perspectiva actual de la teoría constitucional. México, Porrúa, 2014.

[10] Luis Fernando Zepeda García y Miguel Ángel Meléndez Ehrenzweig. “Federalismo mexicano y derechos humanos”. Luis Fernando Zepeda García et. al. Coordinadores. Justicia y derechos humanos. México, Tirant lo Blanch / Universidad de Monterrey, 2020, p. 114.