“La inclusión a la lista de personas bloqueadas, comúnmente conocida como el bloqueo de cuentas, surge con motivo de la reforma en materia financiera de 2014, pautando su procedimiento en las Disposiciones de carácter general a las que se refiere el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito.”
La Estrategia Nacional de Seguridad anunciada el 8 de octubre de 2024 por el Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, Omar García Harfuch, establece un enfoque integral que prioriza el fortalecimiento de la inteligencia e investigación como uno de los ejes para la pacificación del país. Al respecto, se ha enfatizado en la necesidad de unificar la inteligencia policial, militar, naval y financiera para integrar mejores investigaciones que permitan judicializar carpetas de investigación en contra de los generadores de violencia y con ello desarticular a las organizaciones criminales.
La Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) adquiere un papel fundamental en cuanto a las medidas de combate al lavado de dinero, producto de actividades delictivas tales como narcotráfico, extorsión, secuestro, trata y tráfico de personas, corrupción, defraudación fiscal, contrabando, o cualquier otra actividad ilícita que genere un beneficio económico. Para ello, el bloqueo de cuentas se perfila como la herramienta más efectiva con la que contará el Estado mexicano para desmantelar las estructuras financieras del crimen organizado y dar cumplimiento a la Estrategia de Seguridad señalada.
¿Qué es el Bloqueo de Cuentas?
La inclusión a la lista de personas bloqueadas, comúnmente conocida como el bloqueo de cuentas, surge con motivo de la reforma en materia financiera de 2014, pautando su procedimiento en las Disposiciones de carácter general a las que se refiere el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito. En tanto que el procedimiento de garantía de audiencia de las personas, incluido en esa lista, se elevó a ley en marzo de 2022, derivado de la necesidad de garantizar el debido proceso y la defensa adecuada de las personas que son sometidas a esta medida cautelar de naturaleza administrativa.
En términos del artículo 115, párrafos noveno y décimo primero de la Ley de Instituciones de Crédito y las referidas disposiciones 70ª a 72ª de las Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 115, el bloqueo de cuentas se da como resultado del análisis de los reportes y/o avisos que remiten los sujetos obligados a la UIF, así como de la información recabada en las diversas bases de datos y fuentes a las que tiene acceso la Unidad, las cuales le permiten contar con indicios fundados de actos, omisiones u operaciones dentro del sistema financiero mexicano, que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos operaciones con recursos de procedencia ilícita o financiamiento al terrorismo.
Ante la existencia de indicios suficientes de la ilicitud de los recursos, a través de esa medida, las instituciones de crédito en calidad de ejecutoras bloquean cualquier recurso contenido en el producto financiero asociado a la persona que presuntamente opera esos recursos, además de suspender cualquier operación financiera, como lo es aperturar y cancelar cuentas bancarias, hasta en tanto, proceda su eliminación de la lista mencionada.
Línea Jurisprudencial de la Corte en Materia de Bloqueo de Cuentas
El 9 de octubre de 2024, a través del comunicado de prensa 327/2024, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), informó que al resolver la contradicción de criterios 268/2023, entre el Pleno del Décimo Noveno Circuito –vía contradicción de criterios 3/2022– y el Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito –vía incidente en revisión 119/2020–, determinó que si el bloqueo de cuentas realizado por la UIF está fundamentado en el cumplimiento a una obligación internacional, debe existir una petición expresa de autoridad extranjera, y corroborar que esa obligación esté contenida explícitamente en un convenio o tratado internacional.
“El 9 de octubre de 2024, la SCJN determinó que si el bloqueo de cuentas realizado por la UIF está fundamentado en el cumplimiento a una obligación internacional, debe existir una petición expresa de autoridad extranjera, y corroborar que esa obligación esté contenida explícitamente en un convenio o tratado internacional.”
Dicho criterio tiene como antecedente directo la ejecutoria que dio paso a la jurisprudencia 2ª,/J.46/2018 (10ª), donde el ponente fue el Ministro Eduardo Medina Mora. La Jurisprudencia en mención derivó de la resolución de los amparos en revisión 806/2017, 1150/2017, 1181/2017, 1231/2017 y 124/2018, en los que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la validez constitucional del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito como fundamento del bloqueo de cuentas, determinando que, bajo una interpretación conforme, el artículo es susceptible de declararse constitucional cuando su aplicación se dé en cumplimiento a compromisos internacionales; al reiterarse el criterio, a la luz del expediente 806/2017 se generó la jurisprudencia en cuestión.
No obstante lo anterior, resulta relevante señalar que la resolución del “quinto amparo”, esto es, la del amparo en revisión 806/2017, se encontró fuera de la línea argumentativa que había sido sostenida por la Corte, ya que el entonces Ministro Medina Mora presentó un proyecto de sentencia en el que se realizaba un estudio acorde a los parámetros internacionales que rigen la actuación de la UIF, en el que se justificó la correspondencia constitucional, negando el amparo al entonces quejoso, al establecer, en esencia:
- Que la medida no tenía por finalidad el aseguramiento de las cuentas bancarias, tan solo su suspensión provisional.
- Que la lista de personas bloqueadas es un acto de molestia y no privativo, por ello, no resultaban aplicables ni se afectaban las garantías de audiencia y seguridad jurídica, en la medida que el legislador sí previó un procedimiento dentro del cual podía dirimirse la inconformidad de la parte agraviada.
- La integración de la lista de personas bloqueadas no vulneraba la presunción de inocencia, pues al ser una medida de carácter provisional y no definitivo, no constituía una sanción.
- Que no se violenta la garantía de seguridad jurídica al encontrarse pautado el procedimiento de inclusión.
Es importante señalar que el proyecto descrito fue retirado por el entonces Ministro, quien posteriormente presentó un nuevo proyecto en el que no solo concede el amparo a la parte quejosa, sino que reitera la interpretación conforme del artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, respecto de la integración de la lista de personas bloqueadas, señalando, de manera completamente contradictoria al proyecto inicial, que el artículo solo puede considerarse constitucional cuando su aplicación se realice en cumplimiento a compromisos internacionales. De no ser así, se violentará la garantía de seguridad jurídica del gobernado. No obstante, se estima que ninguna de las disposiciones normativas invocadas en la ejecutoria en mención permite justificar el criterio del Ministro Medina Mora, el cual lo llevó a restringir la validez de la medida del bloqueo de cuentas al cumplimiento de compromisos internacionales.
Es importante señalar que la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional establece en sus artículos 6 y 7 la obligación de los Estados parte, para penalizar y tipificar “el blanqueo del producto del delito”, adoptar medidas para combatirlo como la “denuncia de transacciones sospechosas”, contar con una “dependencia de inteligencia financiera que sirva de centro nacional de recopilación, análisis y difusión de información sobre posibles actividades de blanqueo de dinero”, “utilizar como guía las iniciativas pertinentes de las organizaciones regionales, interregionales y multilaterales de lucha contra el blanqueo de dinero”, pero de ninguna manera se establece que dicha medida cautelar deba someterse únicamente a una solicitud internacional, ni mucho menos que su existencia derive de un tratado o instrumento internacional que la faculte para ello.
En el mismo sentido, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, en su artículo 14, enuncia medidas similares para prevenir el blanqueo de capitales. En el caso de México la integración de la lista de personas bloqueadas como medida cautelar, es acorde al estándar internacional antes descrito, al tener una naturaleza administrativa y provisional.
Una “guía” estandarizada con la que se cuenta en la lucha y prevención del lavado de dinero, a la que remiten las convenciones recién invocadas, fue elaborada por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), organismo intergubernamental del que México es parte, y contiene 40 recomendaciones. En particular, la recomendación 4 establece la necesidad de los países para adoptar medidas legislativas que permitan a las autoridades competentes congelar bienes producto del lavado de activos.
“Una ‘guía’ estandarizada con la que se cuenta en la lucha y prevención del lavado de dinero, a la que remiten las convenciones recién invocadas, fue el GAFI, organismo intergubernamental del que México es parte, y contiene 40 recomendaciones. En particular, la recomendación 4 establece la necesidad de los países para adoptar medidas legislativas que permitan a las autoridades competentes congelar bienes producto del lavado de activos.”
Dentro de ese contexto constitucional y convencional a la UIF se le atribuyó la facultad de integrar la lista de personas bloqueadas como una herramienta útil en la prevención y/o combate al lavado de dinero y, por ende, para evitar el uso indebido del sistema financiero. En ese sentido, la distinción entre el origen internacional o nacional del bloqueo de cuentas, si se analiza con perspectiva global o de cooperación internacional resulta incongruente, en virtud de que la existencia de la UIF y sus facultades reglamentarias obedecen a la adopción del marco internacional en materia de prevención del lavado de dinero en México, el cual no contiene tal distinción.
En consecuencia, el criterio jurisprudencial emanado de la ejecutoria de mérito no contribuye al fortalecimiento de las directrices y medidas antilavado que la UIF despliega en acatamiento a los compromisos internacionales aplicables. El resto de los argumentos que se plasmaron en la ejecutoria para sostener la jurisprudencia en comento igualmente resultan contrarios a las disposiciones normativas de fuente internacional ahí reseñadas.
Lo que se estima no es compatible con las recomendaciones convencionales mencionadas, que permiten que las autoridades nacionales la implementen en aras de salvaguardar la integridad del sistema financiero, debilitar las estructuras económicas de la delincuencia organizada y, en su caso, responder de manera rápida y eficiente ante solicitudes extranjeras, pero no de forma exclusiva, para su validez.
El criterio y la línea interpretativa adoptados han debilitado la labor de la UIF, al grado de hacer ineficaz el combate a las operaciones con recursos de procedencia ilícita y proyectar en la sociedad un mensaje de tolerancia hacia el lavado de dinero, pues al sujetarse la validez constitucional del bloqueo de cuentas solo al cumplimiento de un compromiso y/o autoridad u organismo internacional, se ha desdeñado la función nacional de la UIF, restando eficacia normativa a los propios tratados internacionales y autoridades u organismos internacionales ahí creados, precisamente, para fomentar, supervisar y, en su caso, sancionar el desempeño a tales compromisos, lo que genera, contrario al propio criterio de la Corte, el incumplimiento del Estado mexicano a los tratados, convenciones y recomendaciones. Esta situación motiva que México pudiera ser considerado como una jurisdicción de riesgo, al permitir el flujo de dinero que se encuentra identificado como de presunta procedencia ilícita, a partir de indicios suficientes y válidos obtenidos a través del análisis generado por la UIF.
El segundo criterio que rige el actuar del Poder Judicial en lo relativo al bloqueo de cuentas de la UIF es el generado a través de la Jurisprudencia 2ª,/J. 87/2019 (10ª), que tiene como origen la contradicción de tesis 78/2019, entre los tribunales colegiados Vigésimo Primero del Primer Circuito y Segundo del Cuarto Circuito, en materia administrativa, en la que el punto discordante fue determinar si el otorgamiento de la suspensión provisional en contra del bloqueo de cuentas contaba con certeza respecto de su origen y sustento legal.
La Segunda Sala, siguiendo la línea interpretativa del criterio formado por la jurisprudencia 2ª,/J.46/2018 (10ª), realizó el estudio de la procedencia de la suspensión provisional contra el bloqueo de cuentas bancarias atribuido a la UIF y determinó que sí procede conceder la suspensión provisional pero de forma condicionada, es decir, si la medida de bloqueo de cuentas responde a un origen de cooperación y cumplimiento de obligaciones internacionales, no tendrá efectos la suspensión, de lo que se infiere que si su origen es nacional, si surte efectos.
“La Segunda Sala, determinó que sí procede conceder la suspensión provisional pero de forma condicionada, es decir, si la medida de bloqueo de cuentas responde a un origen de cooperación y cumplimiento de obligaciones internacionales, no tendrá efectos la suspensión, de lo que se infiere que si su origen es nacional, si surte efectos.”
Sin embargo, además de reiterar el criterio sobre la validez constitucional del bloqueo de cuentas, solo cuando este atienda a compromisos internacionales, añadió como requisito novedoso que el bloqueo debería estar sustentado en documentación que contenga una petición expresa, que, a manera de orden, realice una autoridad extranjera al gobierno mexicano, y que, ante la falta de la referida solicitud, se acredita la apariencia del buen derecho que permite desde la suspensión provisional y como una medida restitutoria, el desbloqueo de los recursos previamente identificados como de origen o apariencia ilícita.
Por otra parte, el Pleno del Decimonoveno Circuito al resolver la contradicción de criterios 3/2022, generó la Jurisprudencia PC.XIX. J/4 A (11a.), mediante la cual, reconoció la validez constitucional del bloqueo de cuentas que realiza la UIF en coadyuvancia con una autoridad extranjera. Para ello siguió la línea interpretativa que la Segunda Sala de la Corte desarrolló, al resolver el amparo en revisión 806/2017, en donde determinó que México debe cumplir con la implementación de los estándares internacionales en materia de prevención y combate del delito de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo. Para lo cual deberá prever acciones tales como la identificación, detección y aseguramiento de los fondos utilizados o asignados para la comisión de tales conductas y que bastaba con la existencia de una solicitud emitida por una autoridad extranjera, para que la UIF realizará una investigación financiera de un sujeto, y en su caso, que derivado de dicha solicitud se pudiera realizar el bloqueo de cuentas sin que existiera una solicitud expresa o imperativa al respecto.
Situación que en el fondo también transgrede la soberanía nacional porque aunque generaba un margen de actuación más amplio a la UIF en términos de cooperación internacional, mantiene el sometimiento del ejercicio de facultades conferidas a la Unidad para incluir a sujetos a la lista de personas bloqueadas a la voluntad de una autoridad extranjera, con lo cual se exigen mayores requisitos a la UIF para implementar la medida de bloqueo de cuentas, a pesar de que el GAFI y las convenciones de Mérida y Palermo no distinguen entre el origen internacional o nacional del procedimiento que justifique su aplicación.
La interpretación del Pleno del Decimonoveno Circuito en torno a no exigir a la UIF contar con una petición expresa e imperativa para aplicar el bloqueo de cuentas a solicitud de una autoridad extrajera u organismo internacional es la que generó que en la contradicción de criterios 268/2023, la Segunda Sala de la Corte no solo reiterara que la validez constitucional del bloqueo de cuentas solo es posible cuando obedece al cumplimiento de compromisos internacionales, sino que exigiera que la documentación soporte de la petición expresa contenga una claridad imperativa para implementar esa medida y el señalamiento del tratado o instrumento internacional que la previene, para corroborar que la autoridad u organismo internacional solicitante, tenga competencia para tal efecto.
Por último, es importante señalar que se encuentra pendiente de resolver, por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Acción de Inconstitucionalidad 58/2022, en la que se cuestiona la validez del artículo 116 bis 2 de la Ley de Instituciones de Crédito, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de marzo de 2022. Dicho numeral pauta a nivel legal el procedimiento de inclusión a la lista de personas bloqueadas, así como el mecanismo de defensa ante la propia autoridad competente.
La reforma al artículo en mención se da en atención al contenido de las jurisprudencias 2ª,/J.46/2018 (10ª) y 2ª,/J. 87/2019 (10ª) para lograr la correspondencia constitucional, en términos de la interpretación de la Suprema Corte, de la falta de un procedimiento nacional dentro del cual se tramite la medida de bloqueo de cuentas, y que dicha adición no se realizó directamente en el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, en virtud de que este numeral contempla varios supuestos vinculados a la protección del sistema financiero y no solo a la inclusión de sujetos a la lista de personas bloqueadas.
Los conceptos de invalidez formulados en ese medio de control constitucional, apuntan a que tal adición resultaría contraria a la Constitución, debido a que la inclusión a la lista de personas bloqueadas responde únicamente al ejercicio de facultades nacionales. Además, probablemente se estableció que no existe temporalidad de la medida y un límite para permanecer en la lista de personas bloqueadas. Es importante mencionar que la próxima resolución de la Acción de Inconstitucionalidad 58/2022 brinda la oportunidad a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de abandonar la línea jurisprudencial citada, pues de lo contrario, la medida estaría destinada a su ineficacia para proteger al sistema financiero de operaciones con recursos de procedencia ilícita si solo se permite la inclusión a la lista de personas bloqueadas para peticiones extranjeras y no por las facultades que le ha conferido el marco jurídico internacional y nacional a la UIF.
La Necesidad de Reformar la Ley
Del análisis de los criterios generados por el Poder Judicial de la Federación es evidente que el marco jurídico de actuación de la UIF resulta perfectible y debe abordarse desde la perspectiva de progresividad de los derechos, adoptando una visión que tutele la esfera jurídica de la persona y garantice el ejercicio de sus derechos subjetivos y procedimentales frente a la inclusión a la lista de personas bloqueadas, sin perjuicio de la eficacia de su implementación como medida cautelar fundamental para la prevención y combate al lavado de dinero.
“Es evidente que el marco jurídico de actuación de la UIF resulta perfectible y debe abordarse desde la perspectiva de progresividad de los derechos, adoptando una visión que tutele la esfera jurídica de la persona y garantice el ejercicio de sus derechos subjetivos y procedimentales frente a la inclusión a la lista de personas bloqueadas.”
En ese sentido, partiendo de que la finalidad de la medida de inclusión a la lista de personas bloqueadas, prevista en el artículo 115, noveno párrafo de la Ley de Instituciones de Crédito, es evitar las operaciones con recursos de procedencia ilícita a través del uso de la economía nacional y el sistema financiero mexicano, se estima que la cuestión propiamente deriva de un problema normativo relacionado con el tipo de regulación de la medida de inclusión, que puede resolverse a través de la vía de legislativa mediante una reforma al artículo 116 Bis 2 de la Ley de Instituciones de Crédito.
Del análisis jurídico de la estructura y configuración normativa de esa disposición, se identifican diversos elementos de carácter sustantivo y procedimental que deben ser considerados en la reforma legislativa; en torno al primero: i) su carácter, como medida cautelar; ii) la temporalidad; iii) encontrarse vinculada a un procedimiento especifico, penal o administrativo; y iv) su origen, cuando deriva de compromisos o determinaciones de carácter nacional o internacional.
En lo atinente al aspecto procedimental, el proyecto de reforma deberá considerar lo relativo a: i) las formalidades esenciales del debido proceso; ii) los plazos y términos; iii) las reglas de la notificación; iv) los requisitos de fundamentación y motivación; v) la duración de la medida; vi) los derechos y garantías de la persona; vii) las reglas de actuación de la autoridad; viii) la obligación de la autoridad competente para formular la denuncia respectiva; ix) los medios de defensa, así como x) los requisitos aplicables a los actos administrativos regulados en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, dado que ese ordenamiento es aplicable supletoriamente a ese procedimiento.
Reforzando la medida del bloqueo de cuentas, a través de la reforma legal mencionada, se logrará superar el examen de constitucionalidad, lo que permitirá a la UIF convertirse en uno de los principales pilares de la Estrategia de Seguridad de la administración entrante.
