A propósito de la propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos y del cúmulo de reacciones que ha generado —mayormente entre comunidades y pueblos originarios y, en menor medida, en el sector privado—, me pregunto: ¿y si el verdadero conflicto no fuera entre las empresas y los pueblos indígenas?
Durante años hemos construido buena parte de la discusión sobre el aprovechamiento del patrimonio cultural indígena como una confrontación entre dos intereses aparentemente irreconciliables: de un lado, pueblos y comunidades que buscan preservar su patrimonio; del otro, empresas, industrias creativas y terceros interesados en incorporarlo a procesos productivos, creativos o comerciales. Bajo esa lógica, el reconocimiento de derechos colectivos suele presentarse como una limitación al desarrollo de actividades económicas y el consentimiento de los pueblos como un obstáculo adicional que debe superarse para hacer posibles determinados proyectos.
Tal vez el problema comienza precisamente ahí. Reconocer derechos colectivos sobre el patrimonio cultural no significa impedir su circulación ni excluir toda posibilidad de aprovechamiento económico por terceros. Significa reconocer que existe un titular, que ese titular tiene capacidad de decisión y que quien tenga interés en utilizar comercialmente un elemento de su patrimonio debe reconocerlo como contraparte. El consentimiento previo, libre e informado no debería entenderse como un trámite que dificulta el acuerdo; es precisamente el mecanismo que permite que ese acuerdo exista legítimamente. El problema no es que los pueblos estén en la mesa. El problema es que durante demasiado tiempo nos hemos resistido a reconocer plenamente su lugar en ella.
El contexto en el que surge la iniciativa también importa. Su antecedente inmediato se encuentra en la reforma al artículo 2º de la Constitución publicada en septiembre de 2024, que transformó de manera relevante el reconocimiento constitucional de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, reforzando su carácter como sujetos de derecho público, su libre determinación, autonomía y capacidad para decidir sobre distintos ámbitos de su vida colectiva. A partir de esa reforma comenzó el proceso institucional dirigido a construir la legislación general destinada a desarrollar el nuevo marco constitucional.
Después de ese proceso de preparación institucional, una propuesta de 453 artículos fue llevada a consulta durante 2026. La extensión y complejidad del proyecto, frente al tiempo disponible para que pueblos y comunidades pudieran conocerlo, analizarlo en sus propias lenguas y contextos, deliberarlo conforme a sus sistemas normativos y formular propuestas, se convertiría después en uno de los cuestionamientos formulados durante el propio proceso. Y ese dato no es meramente procedimental: tratándose de una legislación que pretende desarrollar la libre determinación y la autonomía, la forma en que se construye y consulta la ley forma también parte de la discusión sobre la autonomía que pretende regular.
Es en ese contexto que deben analizarse algunas de las decisiones regulatorias contenidas en la propuesta. En materia de patrimonio cultural —que es a la que se refiere este análisis— los artículos 157, 158 y 159 merecen particular atención. No porque la intervención del Estado resulte por sí misma incompatible con la autonomía, sino porque la arquitectura propuesta obliga a preguntarse qué corresponde garantizar al Estado y qué debe seguir perteneciendo exclusivamente al ámbito de decisión de los titulares colectivos.
I. DE LA GARANTÍA A LA INTERMEDIACIÓN
La iniciativa reconoce la autonomía como una forma concreta de ejercer el derecho a la libre determinación y la vincula con la capacidad de los pueblos para determinar libremente su condición política y proveer a su desarrollo económico, social y cultural. Reconoce también que sus autoridades son aquellas que los propios pueblos y comunidades eligen, nombran y reconocen conforme a sus sistemas normativos. Sin embargo, cuando se llega al régimen de aprovechamiento comercial del patrimonio cultural, la arquitectura cambia.
El artículo 157 propone la creación de un registro público de Autoridades e Instituciones Representativas destinado a proporcionar certeza sobre la representación legítima y, cuando corresponda, sobre el otorgamiento del consentimiento. Crea además un Fondo para la Protección y Promoción del Patrimonio Cultural, destinado a recibir y administrar contraprestaciones y compensaciones no sólo cuando así se convenga, sino también cuando lo determine la Secretaría de Cultura o exista titularidad compartida. Los recursos correspondientes a elementos cuya titularidad no esté definida o se encuentre en disputa quedarían bajo custodia de la Tesorería de la Federación hasta que ésta sea acreditada por autoridades o instituciones representativas inscritas en el registro. La disposición contempla, además, mecanismos alternativos de solución de controversias bajo la intervención de la Secretaría de Cultura, en coordinación con el Instituto.
El artículo 158 profundiza el modelo. Cuando un tercero pretenda realizar un uso o aprovechamiento comercial del patrimonio cultural o de la propiedad intelectual colectiva, la Secretaría de Cultura recibiría y sustanciaría la solicitud; Secretaría e Instituto emitirían un dictamen de identificación de titularidad en un plazo máximo de treinta días hábiles; los pueblos o comunidades identificados deberían otorgar su consentimiento dentro de los treinta días hábiles siguientes; las autoridades acompañarían la negociación; se contemplarían criterios para tabuladores y facultades para fijar pagos; y los recursos podrían quedar sujetos a la intervención del Fondo y de la Tesorería.
El Estado deja así de ocupar exclusivamente una posición de garante y adquiere funciones que inciden directamente en la relación entre el titular colectivo y el tercero: registra a quienes pueden representarlo, participa en la identificación de la titularidad, estructura el procedimiento para obtener el consentimiento y, como veremos, interviene incluso en aspectos económicos derivados de la autorización.
La participación estatal no es, por sí misma, incompatible con la autonomía. El Estado tiene obligaciones importantes: impedir apropiaciones indebidas, proporcionar información, facilitar traducción e interpretación, garantizar condiciones equitativas de negociación, brindar asistencia jurídica, proteger a las comunidades frente a prácticas abusivas y asegurar el cumplimiento de los acuerdos alcanzados. El problema aparece cuando la función de facilitación se transforma en determinación.
Un registro público puede ser una herramienta útil para identificar autoridades, pero difícilmente puede convertirse en la fuente de su legitimidad. Si una comunidad reconoce a sus autoridades conforme a sus propios sistemas normativos, su ausencia de un registro administrativo no debería hacer desaparecer esa representación. Lo mismo ocurre con la identificación de la titularidad. Determinar a quién pertenece una expresión cultural colectiva puede exigir reconstruir procesos históricos, territoriales y culturales complejos; pueden existir expresiones compartidas entre comunidades, pueblos asentados en diferentes entidades, desplazamientos históricos y elementos cuyo significado o titularidad no responden a categorías administrativas contemporáneas.
La cuestión se vuelve especialmente delicada cuando aparece posteriormente un titular que no fue identificado originalmente. La iniciativa intenta resolver ese supuesto permitiéndole adherirse al acuerdo previamente celebrado y participar de los recursos económicos. Pero esa solución presupone que la principal consecuencia de haber omitido a un titular puede resolverse mediante la distribución posterior de beneficios. No necesariamente es así. Una comunidad pudo no haber autorizado el uso; pudo establecer condiciones diferentes o atribuir al elemento un carácter reservado o sagrado. El derecho a consentir no puede transformarse, por la sola intervención administrativa, en un derecho a participar posteriormente de los beneficios de una decisión tomada sin la participación del titular.
La pregunta constitucional aparece entonces con mayor precisión: no es si el Estado puede participar, sino hasta dónde puede estructurar el ejercicio de un derecho cuya titularidad y capacidad de decisión la propia Constitución reconoce a los pueblos y comunidades.
II. CUANDO LA INTERMEDIACIÓN ALCANZA LA DECISIÓN ECONÓMICA
La cuestión se vuelve todavía más visible cuando la intervención estatal alcanza los recursos derivados del aprovechamiento del patrimonio. No existe necesariamente un problema en que el Estado cree mecanismos que, por decisión de las propias comunidades, faciliten la recepción, custodia o distribución de contraprestaciones. La dificultad aparece cuando esa intervención deja de ser voluntaria o subsidiaria.
El artículo 157 contempla que las contraprestaciones puedan ingresar al Fondo cuando así se convenga, pero también cuando lo determine la Secretaría de Cultura o cuando exista titularidad compartida. Los recursos correspondientes a elementos cuya titularidad no se encuentre definida o esté en disputa pueden, además, quedar bajo custodia de la Tesorería. Esto plantea una cuestión relevante tanto para los titulares como para los terceros: ¿qué efecto jurídico produce el pago realizado a través de esos mecanismos?.
Una empresa podría satisfacer la contraprestación determinada dentro del procedimiento y posteriormente enfrentar el reclamo de una comunidad que sostenga que nunca autorizó al Estado para recibir o administrar los recursos correspondientes al uso de su patrimonio. La ausencia de identificación administrativa de un titular no significa que el patrimonio carezca de titular, y una controversia entre comunidades tampoco convierte automáticamente al Estado en administrador natural de los recursos derivados de su aprovechamiento.
El artículo 158 agrega otro elemento: contempla criterios para determinar tabuladores de contraprestación económica y facultades de la autoridad para fijar pagos. Un tabulador puede constituir una referencia útil e incluso funcionar como protección frente a situaciones de explotación económica. Lo que necesita definirse es su función jurídica: si constituye un mínimo, una recomendación, un parámetro subsidiario cuando las partes no alcanzan un acuerdo o una determinación obligatoria de la autoridad.
La distinción importa porque la autonomía económica no se agota en decidir si el patrimonio puede utilizarse. Comprende también, cuando el pueblo o comunidad decide autorizar su aprovechamiento, la posibilidad de establecer las condiciones bajo las cuales está dispuesto a hacerlo. Si el titular tiene capacidad para consentir, resulta difícil separar esa facultad de la posibilidad de determinar qué considera una contraprestación aceptable. Y para los terceros la indefinición tampoco es menor: podrían alcanzar un acuerdo con una comunidad y enfrentar simultáneamente una determinación económica de la autoridad, o cumplir con un parámetro estatal y descubrir después que éste no refleja las condiciones bajo las cuales el titular estaba dispuesto a autorizar el uso.
La discusión, por tanto, ya no se limita a quién identifica al titular. Alcanza quién participa en la administración de los beneficios y hasta dónde puede el Estado incidir en la dimensión económica de una decisión que deriva del ejercicio de un derecho colectivo.
III. LA CERTEZA QUE LA INICIATIVA OFRECE AL TERCERO
Toda esta arquitectura podría justificarse si, al mismo tiempo que protege eficazmente a los titulares, proporcionara al tercero una ruta jurídica clara para actuar conforme a derecho. El artículo 158 parece perseguir precisamente ese objetivo.
Su fracción I dispone que quienes hayan presentado una solicitud para el uso de elementos del patrimonio cultural no serán sujetos de responsabilidad penal o administrativa durante el procedimiento y cuando obtengan el consentimiento. La protección resulta relevante, pero su alcance no es evidente. Presentar una solicitud no equivale a contar con autorización. Por ello quedan abiertas preguntas respecto de los usos que ya se estén realizando mientras el procedimiento se encuentra pendiente, los iniciados con anterioridad a la solicitud y las consecuencias jurídicas que no tengan naturaleza penal o administrativa. La disposición no permite concluir, por sí sola, que desaparezcan eventuales reclamaciones civiles, acciones constitucionales o medidas dirigidas a detener el uso.
La promesa de certeza es todavía más ambiciosa cuando el artículo establece que el consentimiento obtenido mediante el procedimiento tendrá “validez y eficacia jurídica sin riesgo de suspensión o anulación”. La frase resulta atractiva para quien pretende utilizar patrimonio cultural con seguridad jurídica, pero una ley ordinaria difícilmente puede impedir que un consentimiento sea posteriormente cuestionado cuando estén involucrados derechos constitucionales. Si fueron omitidos titulares, si quien consintió carecía de representación suficiente conforme al sistema normativo correspondiente o si la intervención administrativa sustituyó una decisión que correspondía al pueblo o comunidad, la declaración legislativa de validez no elimina por sí misma esas cuestiones.
El artículo 159 lleva la discusión a un terreno distinto. Ya no regula cómo obtener consentimiento, sino diversos supuestos en los que éste no sería necesario. Entre ellos aparecen obras artísticas, literarias, cinematográficas y audiovisuales que retomen elementos culturales para producir una obra nueva y original con aportación creativa propia; historias y tradiciones “comunes o habituales de la cultura nacional”; determinados usos informativos, científicos, críticos, literarios o artísticos; y reproducciones de elementos visibles en lugares públicos cuando funcionen solamente como escenario.
Para las industrias creativas, editoriales, audiovisuales, publicitarias, turísticas o de moda, estas disposiciones pueden parecer una ampliación importante del espacio disponible para utilizar patrimonio cultural sin consentimiento. Sin embargo, trasladan la incertidumbre hacia la delimitación de las excepciones: ¿cuándo una expresión perteneciente a un pueblo se convierte en algo “común o habitual de la cultura nacional”? ¿Cuándo existe suficiente aportación creativa para hablar de una obra nueva? ¿Cuándo un elemento cultural funciona solamente como escenario y cuándo su presencia constituye precisamente el objeto de la representación? ¿Y qué sucede si el propio pueblo atribuye a ese elemento un carácter reservado o sagrado?
Existe además una cuestión de naturaleza jurídica que no debería pasar inadvertida. Algunas de estas excepciones parecen inspirarse en categorías propias de las limitaciones al derecho de autor. Pero patrimonio cultural colectivo y derecho de autor no son categorías equivalentes. Que un uso pueda encontrarse permitido desde la perspectiva del régimen autoral no significa necesariamente que resulte igualmente admisible frente a derechos colectivos sobre patrimonio cultural, particularmente cuando existe legislación especial que reconoce su titularidad y sujeta su utilización por terceros al consentimiento correspondiente.
El problema para el sector privado comienza entonces a definirse con claridad: la intervención administrativa puede proporcionar un procedimiento, pero un procedimiento sólo produce verdadera certeza si las decisiones adoptadas dentro de él resultan jurídicamente suficientes frente a quienes son titulares del derecho.
IV. LOS PUEBLOS TAMBIÉN ESTÁN DICIENDO ALGO
Hasta aquí, las objeciones podrían parecer resultado de una lectura estrictamente jurídica de la iniciativa. El proceso de consulta permite observar algo distinto: varias de las preguntas que plantea su arquitectura aparecen también, desde perspectivas diferentes, en los posicionamientos de pueblos, comunidades y organizaciones indígenas.
No existe una sola posición indígena frente a la iniciativa y sería incorrecto presentar todas estas manifestaciones como equivalentes. Algunas reconocen avances y solicitan modificaciones; otras cuestionan el procedimiento; otras rechazan aspectos sustantivos del proyecto. Sin embargo, desde lugares distintos reaparece una pregunta que atraviesa buena parte de la discusión: ¿quién decide?
En Cholula, Puebla, Cholultecas Unidas y Unidos en Resistencia cuestionaron que los pueblos cholultecas no hubieran participado en la definición previa del procedimiento y consideraron insuficiente una mesa de cinco o seis horas para analizar una iniciativa de 453 artículos. Solicitaron más tiempo, acompañamiento de especialistas en derecho indígena elegidos por los propios pueblos y una etapa de seguimiento que permitiera conocer cuáles de sus observaciones fueron efectivamente incorporadas. En Michoacán, el Consejo Supremo Indígena cuestionó que el universo contemplado por el catálogo oficial dejara fuera a más de cien comunidades y formuló objeciones respecto del alcance del proceso de consulta. En Cherán K’eri, el Gobierno Comunal objetó que instancias nacionales fueran presentadas como representantes de una comunidad que reconoce sus propias autoridades conforme a su sistema normativo. En Milpa Alta, comunidades y organizaciones cuestionaron el procedimiento de la asamblea regional y la suficiencia de las condiciones ofrecidas para una verdadera deliberación.
Desde REDIN, jóvenes intérpretes y promotores interculturales plantearon cómo consultar 453 artículos a 16,728 comunidades, 69 pueblos indígenas y al pueblo afromexicano en un periodo reducido y cómo garantizar que la información pudiera conocerse y deliberarse efectivamente en las lenguas y variantes correspondientes. El Consejo Maya Peninsular por la Autonomía cuestionó, entre otros aspectos, que el propio Estado conserve espacios de decisión respecto de cuándo existe una afectación suficientemente significativa para activar determinados derechos. El Congreso Nacional Indígena formuló un rechazo más amplio a la iniciativa y al proceso de consulta, reivindicando que la libre determinación implica que sean los propios pueblos quienes decidan sobre aquello que les afecta y las condiciones bajo las cuales se desarrollan proyectos en sus territorios y comunidades. Por separado, el Colectivo de Apoyo al EZLN-CNI-CIG “Llegó la Hora de los Pueblos” cuestionó una concepción de autonomía cuyo ejercicio termine dependiendo de la reglamentación y validación estatal.
El Gran Consejo Maya de Quintana Roo, junto con autoridades tradicionales de comunidades indígenas quintanarroenses, dirigió el 12 de agosto de 2026 un escrito a la Presidencia de la República en el que calificó como preocupante la sobrerregulación que puede representar un ordenamiento de 453 artículos y pidió que la propuesta fuera examinada cuidadosamente frente a la autonomía, autodeterminación, usos y costumbres y diversidad de los pueblos. Su planteamiento incorpora una cuestión particularmente relevante: reivindica el derecho de los pueblos no solamente a expresar opiniones sobre una propuesta gubernamental, sino a formular una propuesta diferente o un modelo alternativo. También cuestiona que una reunión regional multitudinaria y una presentación técnica sean suficientes para comprender, deliberar y pronunciarse sobre más de 450 artículos. Sus firmantes solicitaron conocer los estudios de impacto regulatorio y social y, mientras no pudieran analizar esos elementos, pidieron expresamente ser considerados como no consultados.
Las posiciones no son idénticas ni deben convertirse artificialmente en una sola voz. Lo relevante es que varias de ellas devuelven el análisis a la misma cuestión que plantea la arquitectura de los artículos 157 a 159: cómo desarrollar legislativamente la autonomía sin trasladar al aparato estatal decisiones que pertenecen precisamente al ámbito de autonomía que la ley pretende desarrollar. Y existe un caso reciente que permite someter esa pregunta a una prueba mucho más concreta.
V. XCARET: LA PRUEBA DE ESTRÉS DEL MODELO
El caso Xcaret resulta particularmente útil para este análisis, no porque la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya resuelto definitivamente quién puede disponer del patrimonio cultural del Pueblo Maya —no lo hizo—, sino porque la controversia hace visible la complejidad que puede entrañar identificar a los titulares de un derecho colectivo, determinar quién está legitimado para representarlos y establecer hasta dónde alcanza una autorización para su aprovechamiento.
El asunto llegó al Pleno de la Suprema Corte a través del Recurso de Revisión en Incidente de Suspensión 4/2025, resuelto el 26 de marzo de 2026. El procedimiento administrativo ante el Instituto Nacional del Derecho de Autor había comenzado con una queja presentada por integrantes del Gran Consejo Maya de Quintana Roo contra Grupo Xcaret por la utilización de elementos del patrimonio cultural maya en su publicidad. Posteriormente, representantes del Gran Consejo Maya y la empresa alcanzaron un convenio que contemplaba una aportación económica de quince millones de pesos, distribuida durante cinco años en beneficio de centros ceremoniales y comunidades, y los denunciantes se desistieron. INDAUTOR tuvo por presentado el desistimiento, pero no dio por terminado el asunto: al considerar involucrados derechos de titularidad colectiva, ordenó emplazar a otras comunidades pertenecientes al Pueblo Maya Peninsular asentadas en Campeche, Quintana Roo y Yucatán. Personas pertenecientes al Pueblo Maya se incorporaron posteriormente al procedimiento y solicitaron medidas precautorias dirigidas a retirar la publicidad cuestionada.
La empresa promovió amparo indirecto y obtuvo una suspensión definitiva. El Juez de Distrito consideró, bajo un análisis de apariencia del buen derecho, la existencia del convenio celebrado con representantes del Gran Consejo Maya. La revisión de esa medida cautelar fue la que finalmente llegó al Pleno. El dato es importante porque modifica sustancialmente la lectura del caso: Xcaret no sostenía que pudiera utilizar libremente el patrimonio cultural maya. Había negociación, una institución indígena reconocida como interlocutora, un convenio y una contraprestación económica. La controversia estaba en otro lugar: si esa autorización era jurídicamente suficiente respecto del patrimonio cultural colectivo involucrado.
Durante la discusión se distinguió entre pueblo indígena y comunidad indígena. Se señaló que el Pueblo Maya Peninsular comprende 1,021 comunidades asentadas en Campeche, Quintana Roo y Yucatán y que no se encuentra sujeto a una única autoridad tradicional. La cuestión era si el convenio celebrado con el Gran Consejo Maya de Quintana Roo podía acreditar, por sí mismo, una autorización respecto de un patrimonio cuya titularidad podía involucrar a un universo más amplio de comunidades.
La Ministra ponente María Estela Ríos González consideró que el convenio no demostraba la representación de la totalidad del Pueblo Maya Peninsular para efectos de comercializar su patrimonio. Otros integrantes del Pleno coincidieron en revocar la suspensión, aunque enfatizaron razones de orden público e interés social vinculadas con la protección cautelar del patrimonio cultural y formularon reservas respecto de llevar al incidente de suspensión cuestiones que podían corresponder al estudio de fondo sobre representatividad y titularidad. La Ministra Yasmín Esquivel Mossa sostuvo una posición distinta: consideró que el convenio celebrado de buena fe con el Gran Consejo Maya proporcionaba indiciariamente apariencia del buen derecho a la empresa y que determinar si esa organización representaba o no a la totalidad del Pueblo Maya correspondía precisamente al fondo de la controversia.
La Suprema Corte revocó por mayoría la resolución interlocutoria y negó la suspensión definitiva solicitada por la empresa, pero no resolvió definitivamente que el Gran Consejo Maya careciera de legitimidad para negociar ni determinó quién debe representar al Pueblo Maya en cualquier aprovechamiento de su patrimonio. Lo que la discusión sí dejó expuesto es algo determinante para el modelo propuesto: la existencia de un contrato celebrado con una institución indígena formalmente reconocida no resuelve necesariamente quiénes son todos los titulares del patrimonio involucrado ni hasta dónde alcanza la representación de quien otorgó la autorización.
Es aquí donde el caso permite poner a prueba el procedimiento previsto por la iniciativa. La revisión cautelar de Xcaret exigió a la Suprema Corte examinar durante meses cuestiones de titularidad colectiva, representación indígena y suficiencia de una autorización, sin que el incidente tuviera por objeto resolverlas definitivamente. El tiempo funciona aquí como una unidad de medida de la complejidad jurídica, no como una crítica a la actuación del tribunal. Si incluso en ese contexto esas cuestiones requirieron un análisis de tal profundidad, ¿qué grado de certeza puede razonablemente esperarse de un dictamen administrativo que deberá identificar la titularidad en un plazo máximo de treinta días hábiles?
La pregunta no es solamente operativa; es constitucional. No se trata de determinar si treinta días son suficientes para integrar un expediente, sino qué se pretende decidir dentro de esos treinta días. Si los derechos pertenecen a los pueblos y comunidades, si la titularidad sobre determinados elementos puede ser compartida y si la legitimidad de sus autoridades deriva de sus propios sistemas normativos, identificar al titular no constituye una simple verificación administrativa. Supone determinar quién tiene el derecho de decidir y quién puede expresar válidamente esa decisión frente a terceros. Una identificación incorrecta o incompleta puede comprometer el ejercicio de la autonomía y, simultáneamente, dejar al tercero que confió en el dictamen estatal frente a una autorización posteriormente controvertida.
Xcaret permite además plantear una pregunta distinta de todas las anteriores: ¿qué valor efectivo agrega la intervención estatal para cualquiera de los dos lados de esta relación?
Para los pueblos y comunidades, un sistema eficaz debería permitir identificar y proteger a los titulares antes de que tengan que reaccionar frente a acuerdos celebrados sin su participación. Para las empresas y demás terceros interesados, debería proporcionar una ruta razonablemente verificable para saber con quién negociar, cómo comprobar la representación y qué alcance jurídico tendrá el consentimiento obtenido. Xcaret muestra lo que ocurre cuando esa ruta no resulta suficientemente clara: una empresa puede negociar, pactar una contraprestación millonaria y transitar por procedimientos institucionales y, aun así, no obtener certeza definitiva sobre la suficiencia de la autorización negociada.
Por ello, la cuestión no consiste simplemente en decidir si el Estado debe intervenir más o menos, sino para qué interviene y qué valor jurídico agrega su intervención. El registro, el dictamen de titularidad y la asistencia institucional pueden ser herramientas útiles si permiten identificar de manera confiable a los titulares, reconocer sus sistemas de representación y proporcionar a los terceros una ruta jurídicamente segura para negociar con quienes efectivamente tienen el derecho de decidir. Si únicamente añaden actuaciones administrativas sin resolver la legitimidad de la representación, la posible cotitularidad o el alcance de la autorización, habrán añadido una nueva capa de procedimiento sin resolver el problema que pretendían solucionar.
Y esta conclusión adquiere especial relevancia frente a la pretensión del artículo 158 de atribuir al consentimiento obtenido mediante el procedimiento “validez y eficacia jurídica sin riesgo de suspensión o anulación”. La misma Suprema Corte que acaba de enfrentarse, aun en sede cautelar, a la complejidad de la titularidad colectiva, la representación indígena y la suficiencia de una autorización podrá, en los asuntos que eventualmente lleguen a su conocimiento, controlar la constitucionalidad de la futura Ley General y de los actos dictados con fundamento en ella. Una declaración legislativa de esa naturaleza no puede impedir que posteriormente se cuestione si fueron correctamente identificados los titulares, si quien otorgó el consentimiento tenía representación suficiente, si fueron excluidas otras comunidades o si la decisión fue adoptada conforme a sus sistemas normativos.
La certeza jurídica no consiste en declarar por ley que una autorización ya no puede ser cuestionada. Consiste en construir una ruta suficientemente legítima y eficaz para que los pueblos y comunidades puedan ejercer sus derechos y para que quienes pretendan respetarlos sepan con quién, cómo y bajo qué condiciones deben negociar.
VI. AUTONOMÍA Y ACTIVIDAD ECONÓMICA NO SON INTERESES OPUESTOS
Hasta aquí el análisis ha mostrado los límites que aparecen cuando la intervención estatal deja de garantizar el ejercicio de un derecho y comienza a incidir en decisiones que corresponden a sus titulares. Conviene observar ahora esa misma premisa desde el ángulo de la actividad económica: reconocer autonomía y derechos colectivos no vuelve necesariamente inviable el aprovechamiento comercial del patrimonio cultural. Puede producir precisamente el efecto contrario: relaciones económicas más sólidas cuando permiten identificar correctamente al titular, comprender el contexto cultural del elemento, reconocer sus sistemas de representación y negociar con claridad las condiciones de uso, atribución, contraprestación y participación en beneficios.
El caso del Gran Consejo Maya permite desmontar la idea de que autonomía y actividad económica se encuentran necesariamente enfrentadas. Una institución indígena pudo reclamar frente al uso de patrimonio cultural y, al mismo tiempo, sentarse a negociar con una empresa, alcanzar un acuerdo y pactar una contraprestación. La autonomía no significa impedir por definición el aprovechamiento por terceros; significa conservar el derecho de decir que no o de establecer las condiciones bajo las cuales se está dispuesto a decir que sí.
Desde esta perspectiva, el consentimiento previo, libre e informado deja de aparecer como la barrera que impide el acuerdo y se convierte en la estructura jurídica que permite legitimarlo. Para el sector privado, la existencia de un titular con capacidad de decisión no debería ser una anomalía: en cualquier relación económica jurídicamente ordenada, saber quién puede disponer de un derecho, verificar su representación y documentar el alcance de la autorización son condiciones elementales de certeza.
La dificultad, como mostró Xcaret, aparece cuando esa ruta no está suficientemente construida. Una empresa puede negociar, pactar una contraprestación y relacionarse con una institución reconocida y, aun así, enfrentar incertidumbre sobre si la autorización comprende a todos los titulares relevantes. El problema no es entonces que los pueblos tengan capacidad para decidir. El problema es que todavía no existe una infraestructura institucional suficientemente clara para que pueblos, comunidades y terceros puedan saber con certeza quién decide, conforme a qué sistema de representación y con qué alcance jurídico.
Esta conclusión permite precisar el lugar de la intervención estatal sin anticipar todavía el cierre del argumento. El Estado puede aportar información, asistencia, mecanismos de identificación y solución de controversias, protección frente a abusos y eficacia a los acuerdos válidamente alcanzados. Lo que no puede hacer, bajo el argumento de facilitar la actividad económica, es convertir esa función de garantía en sustitución de la contraparte. La certeza jurídica que necesita una empresa no consiste en encontrar una autoridad que le diga que puede utilizar el patrimonio; consiste en poder demostrar que quien tenía el derecho de decidir fue quien efectivamente decidió.
VII. EL CAMBIO CONSTITUCIONAL QUE TODAVÍA NO HEMOS ASUMIDO
La cuestión anterior puede examinarse desde un ángulo distinto. Ya no se trata de determinar si pueblos y comunidades tienen capacidad para decidir —premisa que deriva del nuevo marco constitucional y que ha guiado este análisis—, sino de preguntarnos qué posiciones jurídicas y de poder modifica ese reconocimiento. Quizá parte de la dificultad para desarrollar legislativamente la reforma de 2024 se encuentre precisamente en que todavía no hemos asumido todas sus consecuencias.
Reconocer a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, no fue una concesión retórica ni una nueva fórmula de tutela. Modificó jurídicamente el lugar que ocupan frente al Estado y frente a terceros. Allí donde la Constitución reconoce un ámbito de libre determinación y autonomía, los pueblos dejan de aparecer exclusivamente como destinatarios de decisiones públicas para ocupar la posición de titulares capaces de adoptar sus propias decisiones.
Sin embargo, ese cambio no parece haber sido acompañado por una transformación igualmente clara del entendimiento social de sus consecuencias. Buena parte de la sociedad y del sector privado continúa relacionándose con los pueblos desde una lógica en la que, cuando están involucrados sus territorios, recursos o patrimonio cultural, la interlocución verdaderamente eficaz parecería tener que producirse con el gobierno. Bajo esa percepción, reconocer a los pueblos capacidad para autorizar, negar o establecer las condiciones de un aprovechamiento puede sentirse como la aparición de un nuevo obstáculo. Jurídicamente ocurre otra cosa: no apareció una nueva restricción; se hizo explícita a nivel constitucional una posición jurídica que obliga a reconocer al titular y su capacidad de decisión.
Esta misma idea, observada ahora desde la posición de quienes históricamente actuaron sin esa contraparte claramente reconocida, obliga a revisar qué entendíamos como normal antes de 2024. La posibilidad de desarrollar determinadas actividades sin reconocer al pueblo o comunidad como contraparte, de negociar exclusivamente con autoridades gubernamentales o de beneficiarse de vacíos que dificultaban identificar quién podía decidir sobre determinados bienes colectivos no constituía, por ese solo hecho, un derecho adquirido del Estado o de los particulares. Eran ventajas fácticas favorecidas, entre otros factores, por un sistema que no había reconocido con la misma contundencia constitucional la personalidad jurídica, el patrimonio propio y la condición de sujetos de derecho público de pueblos y comunidades. La desaparición de esas ventajas no equivale a la pérdida de derechos. El reconocimiento efectivo de un derecho ajeno no constituye una afectación jurídica para quien anteriormente podía actuar aprovechando su insuficiente reconocimiento.
Ésta es también una transformación que el Estado tendría que explicar al resto de la sociedad. Proteger sitios sagrados, respetar sistemas normativos, salvaguardar el patrimonio cultural, reconocer autoridades propias o garantizar la libre determinación no son concesiones que un gobierno benevolente otorga a poblaciones vulnerables. Son obligaciones derivadas del orden constitucional. Presentarlas primordialmente como beneficios concedidos desde el poder corre el riesgo de conservar la misma lógica tutelar que el reconocimiento de los pueblos como sujetos de derecho público obliga a superar.
Esa narrativa tiene consecuencias en ambos extremos de la relación. Al resto de la sociedad puede hacerle creer que el Estado continúa siendo quien dispone, autoriza o concede aquello que involucra recursos, territorios o patrimonio de los pueblos; y a los propios pueblos puede seguir presentándoles la intermediación estatal como condición necesaria de su protección. Entre ambos discursos, el Estado conserva una centralidad que debe ser revisada: después de 2024 su función no es sustituir la decisión, sino garantizar que los titulares puedan ejercerla y que los terceros sepan cómo relacionarse jurídicamente con ellos.
También conviene preguntarnos a quién beneficia mantener la idea de que los intereses de pueblos y empresas son necesariamente antagónicos. El empresario aparece como quien pretende explotar y el Estado como quien debe proteger al pueblo frente a él; al mismo tiempo, frente al empresario, el Estado aparece como quien puede proporcionar la autorización, el procedimiento o la certeza necesaria para desarrollar la actividad. Esa construcción coloca permanentemente al aparato estatal en medio de una relación que, cuando existe voluntad de aprovechamiento comercial, debería poder construirse entre dos sujetos capaces de negociar, con el Estado como garante de legalidad y de condiciones equitativas.
La dimensión patrimonial vuelve especialmente visible este cambio. Si constitucionalmente estamos frente a sujetos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio, el punto de partida debe ser que los beneficios económicos derivados del aprovechamiento de ese patrimonio pertenecen a sus titulares y que son ellos quienes deben decidir cómo negociarlos, recibirlos, administrarlos y distribuirlos conforme al régimen jurídico aplicable y a sus propios sistemas de decisión. El Estado puede ofrecer fondos, mecanismos fiduciarios, asistencia administrativa o instrumentos de distribución cuando los titulares decidan utilizarlos. Lo que requiere una justificación constitucional mucho más rigurosa es que pueda imponer su intermediación patrimonial o determinar que las contraprestaciones sean administradas por estructuras estatales sin decisión del titular.
Por eso la frase del artículo 157 que permite la intervención del Fondo no sólo cuando así se convenga, sino también cuando lo determine la Secretaría de Cultura, no puede analizarse como un detalle administrativo. Desde el nuevo paradigma constitucional, la pregunta es anterior: si los pueblos y comunidades son sujetos de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio, ¿qué fundamento justifica que la administración pueda decidir, sin determinación de sus titulares, que las contraprestaciones derivadas del aprovechamiento de ese patrimonio sean recibidas o administradas por una estructura estatal?
La contradicción de paradigma aparece entonces con claridad. La Constitución de 2024 parte de sujetos colectivos con capacidad jurídica, patrimonio y autonomía; algunos mecanismos de la legislación propuesta parecen seguir partiendo de sujetos respecto de los cuales el Estado debe identificar, conducir, administrar y, en determinados supuestos, decidir. El verdadero desafío de la reforma no era solamente reconocer en el texto constitucional que los pueblos podían sentarse a la mesa. Era aceptar las consecuencias de ese reconocimiento: que existen decisiones que deben tomar ellos y que el Estado debe aprender a garantizar sin sustituirlas.
VIII. LA AUTONOMÍA NO CREA LA INCERTIDUMBRE: CAMBIA QUIÉN DEBE RESOLVERLA
Llegados a este punto, no es necesario volver a demostrar que la decisión sobre el patrimonio corresponde a sus titulares. La pregunta final es otra: si el Estado deja de pretender ocupar las sillas que no le corresponden, ¿qué significa entonces ocupar plenamente la suya? La respuesta importa tanto a los pueblos y comunidades como a la sociedad civil y al sector privado, porque el reconocimiento de la autonomía no elimina la necesidad de certeza jurídica; cambia quién tiene la obligación de construir las condiciones para que esa certeza exista.
Las inquietudes empresariales son reales: ¿con quién debe negociarse?, ¿cómo se identifica a los titulares de un patrimonio colectivo?, ¿cómo se acredita la representación?, ¿qué sucede cuando existen varios pueblos o comunidades titulares?, ¿cómo se conoce y respeta un sistema normativo distinto al estatal?, ¿qué órgano comunitario debe adoptar la decisión?, ¿cómo se documenta el consentimiento?, ¿qué alcance tiene una autorización y cómo puede un tercero saber que el acuerdo celebrado será jurídicamente eficaz? Como ya se observó al analizar Xcaret, éstas no son preguntas menores. Pero vistas ahora desde la responsabilidad estatal, ninguna demuestra que la autonomía sea el problema. Son precisamente las certezas que una política pública adecuada debe ayudar a producir.
Desde la reforma de 2024, el Estado tenía por delante la tarea de construir mecanismos que permitieran identificar posibles titulares sin constituirlos administrativamente; hacer accesible a terceros la información necesaria para comprender las formas de representación y los sistemas normativos de los pueblos; proporcionar traducción e interpretación cuando fueran necesarias; garantizar asistencia jurídica y técnica independiente a las comunidades; desarrollar criterios para abordar supuestos de titularidad compartida; establecer procedimientos que permitan verificar —y no producir— el consentimiento; generar herramientas para documentar los acuerdos y determinar con claridad su alcance; ofrecer mecanismos eficaces de solución de controversias respetuosos de los sistemas normativos propios; capacitar a autoridades y particulares en pluralismo jurídico; y adoptar salvaguardas capaces de reducir las asimetrías reales de información, recursos y capacidad negociadora entre las partes.
Eso es política pública de autonomía. No consiste en retirar al Estado y abandonar a pueblos y empresas a una negociación desigual. Consiste en construir las condiciones para que dos partes jurídicamente capaces puedan relacionarse en condiciones razonablemente simétricas. La obligación estatal es proteger el proceso, no apropiarse de la decisión; corregir asimetrías, no sustituir voluntades; garantizar que el consentimiento sea libre e informado, no conducirlo hacia un resultado; y proporcionar certeza jurídica a los terceros sin convertirse nuevamente en la contraparte con la que éstos deben relacionarse.
Desde este último ángulo, los mecanismos de los artículos 157 y 158 revelan el problema con especial nitidez. Frente a incertidumbres que el Estado debería ayudar a resolver mediante infraestructura institucional, la iniciativa responde en varios puntos con intermediación: un registro que pretende proporcionar certeza sobre la representación, un dictamen administrativo que identifica la titularidad, una autoridad que conduce y acompaña el procedimiento de consentimiento, mecanismos estatales que pueden intervenir en las contraprestaciones y la promesa de que el consentimiento así obtenido tendrá «validez y eficacia jurídica sin riesgo de suspensión o anulación». La respuesta a la incertidumbre empresarial no puede consistir en devolver al Estado el poder que la Constitución reconoce a los pueblos.
El pluralismo jurídico muestra con particular claridad cuál debería ser la alternativa. Si los pueblos y comunidades reconocen autoridades conforme a sus propios sistemas normativos, la certeza no puede construirse exclusivamente desde categorías administrativas estatales. La política pública debe permitir que empresas, asesores, autoridades y demás terceros comprendan cómo funcionan esas formas de representación, cómo interactúan con el orden jurídico nacional y cómo puede verificarse una decisión sin desnaturalizar el sistema del que proviene. La verdadera certeza consiste en hacer comprensible y verificable el pluralismo, no en hacerlo desaparecer detrás de una ventanilla gubernamental.
Lo mismo ocurre con los beneficios económicos, aunque esta cuestión ya fue examinada desde la perspectiva patrimonial. Retomarla aquí tiene una finalidad distinta: delimitar la obligación del Estado frente a la negociación. Puede proporcionar fondos, mecanismos de custodia o instrumentos de administración cuando los titulares decidan utilizarlos; puede impedir abusos y corregir desequilibrios; puede verificar el cumplimiento de los acuerdos. Pero su función de garantía no le confiere, por sí misma, un derecho a participar en la administración de beneficios derivados de un patrimonio que no le pertenece. Proteger la negociación no significa participar de ella; equilibrar a las partes no significa decidir por una de ellas.
También desde la perspectiva empresarial debe modificarse la conversación. En cualquier otra relación económica, identificar al titular, verificar la representación, determinar el objeto de la autorización, pactar las condiciones económicas y documentar el consentimiento son elementos ordinarios de la certeza jurídica. No existe razón para que, tratándose del patrimonio cultural de pueblos y comunidades, el reconocimiento del titular sea presentado como el problema. La desaparición de una ventaja producida por la falta de reconocimiento efectivo de un derecho ajeno no constituye la pérdida de un derecho propio. Que hoy deba reconocerse a pueblos y comunidades como titulares no crea una nueva barrera para la actividad económica; exige que esa actividad se construya reconociendo la posición jurídica que la Constitución les atribuye.
Por eso pueblos, comunidades, sociedad civil y sector privado deberían coincidir en una exigencia común al Estado: reglas claras, información accesible, instituciones capacitadas, reconocimiento efectivo del pluralismo jurídico, mecanismos confiables para identificar posibles titulares y verificar representación, asistencia independiente para corregir asimetrías, procedimientos culturalmente adecuados, protección frente a abusos y herramientas que den eficacia a los acuerdos legítimamente alcanzados. Ésa es la certeza jurídica que corresponde construir al Estado.
No necesitamos un Estado ausente. Necesitamos un Estado mucho más competente en el ejercicio de sus obligaciones y mucho más consciente de los límites de sus facultades. Debe estar presente donde existen asimetrías que corregir, derechos que proteger, información que proporcionar, capacidades que fortalecer y acuerdos que garantizar; y debe permanecer al margen cuando corresponde a los titulares decidir si autorizan, con quién contratan, bajo qué condiciones disponen de su patrimonio y cómo administran los beneficios que de él derivan.
Nadie hace un favor a los pueblos reconociendo su agencia. Esa idea ya no debe entenderse aquí como una nueva afirmación sobre su capacidad de decisión, sino como la consecuencia institucional de todo lo analizado: la Constitución ya reconoció su condición de sujetos y, por ello, proteger sitios sagrados, respetar sistemas normativos, salvaguardar su patrimonio cultural o garantizar su libre determinación no son concesiones de un gobierno benevolente. Son obligaciones estatales. Lo que corresponde ahora es que el Estado haga el trabajo mucho más difícil de comportarse frente a ellos como tales.
La reforma de 2024 no dejó al Estado sin silla en la mesa. Hizo mucho más claro cuál es la suya. Su lugar es el del garante que construye las condiciones para que los titulares puedan ejercer sus derechos y para que los terceros puedan relacionarse con ellos con certeza jurídica. No es la silla del pueblo que decide sobre su patrimonio. Tampoco es la de la empresa que negocia su aprovechamiento.
La autonomía no crea la incertidumbre; cambia quién debe resolverla. Si queremos acuerdos comerciales legítimos, simétricos y jurídicamente sostenibles entre pueblos, comunidades y terceros, la respuesta no puede consistir en volver a colocar al Estado entre las partes como sustituto de alguna de ellas. Debe consistir en exigirle que haga aquello que sólo él puede hacer: construir las condiciones para que los verdaderos titulares puedan sentarse a negociar, que quienes quieran hacerlo con ellos sepan cómo llegar a esa mesa y que, una vez alcanzado un acuerdo legítimo, el Estado garantice que sea respetado.
