La Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia de justicia administrativa introdujo una institución novedosa, el dictamen técnico-jurídico. La razón de su implementación obedece a un componente indiscutiblemente particular en estas controversias: una de las partes es una autoridad administrativa, por lo que la decisión de participar en una negociación, mediación o conciliación no podría depender de la voluntad de una sola persona servidora pública.
Los que nos dedicamos al derecho administrativo sabemos que la Administración actúa sometida al principio de legalidad, que debe administrar presupuesto público con reglas muy estrictas y que tiene bajo su custodia competencias e intereses que no se presentan en ámbitos totalmente privados.
Por lo anterior, es entendible que el legislador haya previsto una serie de límites para que, antes de que una dependencia se comprometa a construir una solución consensuada con un particular, se realice un análisis institucional integral que permita determinar si jurídicamente es posible hacerlo y, en su caso, bajo qué condiciones. El dictamen técnico-jurídico busca, en origen, cumplir esa función.
El artículo 115 de la Ley General establece que, para determinar la procedencia de los MASC administrativos, debe verificarse que la materia del conflicto sea susceptible de transacción y que la autoridad administrativa haya autorizado la viabilidad de la participación del organismo u órgano administrativo, con un dictamen técnico-jurídico.
La misma Ley nos da su definición, señalando que es “el documento debidamente fundado y motivado que contiene el análisis jurídico, sobre responsabilidades de servidores públicos y de viabilidad presupuestaria que determina la procedencia sobre la participación de un organismo en un mecanismo alternativo de solución de controversias”.
El Reglamento vigente del Centro Público del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en esa misma ruta, lo define como “El documento por el que la autoridad administrativa manifiesta la viabilidad de su participación en los mecanismos alternativos”, atribuyendo de manera expresa la obligación a la persona facilitadora de “verificar la consistencia de lo convenido con el Dictamen Técnico-Jurídico exhibido por las autoridades administrativas”.
Otro aspecto importante a comentar para entender la naturaleza del referido dictamen lo encontramos en el artículo 65 del Reglamento, que indica que, una vez firmado el consentimiento informado, la persona facilitadora admitirá a trámite el mecanismo y citará a las partes a sesión, siendo en esta primera sesión donde las autoridades tienen que exhibir el dictamen técnico-jurídico o bien señalar una fecha para su presentación.
Además, el artículo 66 otorga facultad a la persona facilitadora, en los mecanismos de conciliación, para invitar a la autoridad a reconsiderar los alcances del Dictamen Técnico-Jurídico presentado, por lo que las autoridades administrativas podrán solicitar la modificación del dictamen ante las áreas competentes para que, de autorizarse, se generen mejores condiciones para la solución de la controversia.
Si analizamos e interpretamos de manera integral la regulación vigente, podemos entender de una manera más clara la naturaleza de esta figura.
¿Para qué sirve el dictamen técnico jurídico?
El dictamen tiene una función principal consistente en servir como instrumento de control de legalidad de la participación administrativa. La autoridad que participe en un mecanismo necesita conocer si existe espacio jurídico suficiente para poder intervenir en él, determinar qué normas regulan la controversia y establecer cuáles son los límites dentro de los cuales podría construir una solución.
Tiene, además, otra función: la de brindar cierta seguridad a la persona servidora pública. Negociar, mediar o conciliar desde la Administración pública no implica la potestad ilimitada de disponer libremente del interés público. Por ello, se requiere que se realice un análisis fundado y motivado que sirva de constancia de las razones jurídicas por las cuales una institución consideró viable participar en un mecanismo, especialmente si la solución posible podría traer consecuencias presupuestarias o responsabilidades asociadas.
Hay una tercera función, en mi opinión, muy relevante. El dictamen ayuda a delimitar el espacio dentro del cual la autoridad puede negociar. No necesariamente anticipa el resultado del MASC, pero sí ayuda a mostrar el marco jurídico e institucional dentro del cual se desarrollará el mecanismo.
Esa función de brújula explica por qué en el Reglamento se estableció la obligación para la persona facilitadora de revisar la consistencia entre el convenio y el dictamen: tiene que existir esa correspondencia. El dictamen no es un requisito de forma ni un mero trámite; es un parámetro de control y consistencia para verificar que la solución alcanzada se mantenga dentro del espacio de viabilidad jurídica e institucional autorizado por la propia autoridad administrativa.
El dictamen no debería ser un obstáculo para el acceso a la justicia alternativa
Comentado lo anterior, debo hacer una distinción importante. El artículo 115, al hablar de “procedencia”, refiere tanto a la susceptibilidad de transacción de la controversia como a la existencia del dictamen técnico-jurídico. Una interpretación literal y restringida nos lleva a concluir que, mientras no exista ese documento, el MASC no puede admitirse; no habrá entonces el más mínimo diálogo. Sin embargo, me parece que esa no es la mejor lectura sistemática de la Ley y del Reglamento, y tampoco responde a la naturaleza de los MASC.
Así es, una cosa es determinar si una controversia puede jurídicamente ser objeto de un mecanismo alternativo y otra distinta determinar si una autoridad en particular, y en su opinión, considera viable su participación y bajo qué condiciones puede hacerlo. El primer análisis se concentra en el conflicto, mientras que el segundo se concentra en la conveniencia jurídica e institucional de la Administración.
La normatividad vigente nos confirma la diferencia. El artículo 65 del Reglamento permite admitir el mecanismo sin dictamen, otorgando oportunidad a la autoridad para presentarlo hasta en la primera sesión, y va más allá: incluso prevé la posibilidad de que la autoridad señale una fecha futura para presentarlo.
En mi opinión, y considerando la naturaleza del dictamen técnico-jurídico, su función nada tiene que ver con la procedencia, sino que se relaciona con la viabilidad de un futuro convenio. Por ello, hay que ponderar, bajo el principio pro actione, el acceso a la justicia alternativa.
Otro aspecto a cuidar es que el dictamen efectivamente se emita de manera fundada y motivada; su importancia requiere un análisis serio.
Si el dictamen se limita a señalar genéricamente que “es viable participar en un MASC”, pero no analiza jurídicamente la controversia, las posibles responsabilidades, la posible afectación presupuestaria o los márgenes que tiene la autoridad para actuar, incumplirá su función.
Por el contrario, tampoco deber convertirse en un convenio anticipado que determine a priori lo qué va a ofrecer la autoridad y cuál será la única solución que acepte.
En ese sentido, el artículo 66 del Reglamento deja claro que sus alcances pueden reconsiderarse y modificarse en una conciliación, lo que ratifica que el dictamen es un instrumento que delimita jurídicamente la negociación, pero que puede evolucionar en la medida en que las partes conocen el conflicto y surgen alternativas de solución que quizá no habían sido consideradas.
Por ello, afirmo que el dictamen técnico-jurídico no puede ser un obstáculo para el diálogo y para los MASC. Dicho documento debe eregirse como un puente que permita a la Administración participar activamente en la construcción de soluciones, sin que ello signifique abandonar la legalidad, la responsabilidad y la disciplina presupuestaria que rigen su actuación.
En esa tesitura, el dictamen técnico-jurídico no debería decidir si las partes pueden o no dialogar ni debe predeterminar aquello que debería surgir del diálogo. El dictamen solo debe establecer las condiciones jurídicas bajo las cuales la autoridad participará responsablemente en el diálogo.
Espero que la evolución legislativa y reglamentaria fortalezca el papel del dictamen técnico jurídico atendiendo a su naturaleza y a su función de garantizar una facilitación informada.
