La semana pasada el Senado designó a Ernestina Godoy Ramos como nueva titular de la Fiscalía General de la República, en un proceso que se destacó por su rapidez y la poca sorpresa de que ella resultaría respaldada por la mayoría del órgano legislativo para desempeñar dicho cargo. Si bien se cumplieron cada una de las etapas que el artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contempla para este proceso, lo cierto es que la forma en que se desarrollaron y la facilidad con la que se llegó a un consenso político para la designación en cuestión dejan muchas dudas acerca de la eficacia del diseño constitucional establecido para cubrir este puesto, y que no necesariamente tienen que ver con las capacidades y aptitudes de quienes finalmente dirigen el Ministerio Público de la Federación.
En efecto, a partir de que Alejandro Gertz Manero se retiró inusualmente del cargo de Fiscal General y hasta el momento en que se dio el nombramiento de la ex Consejera Jurídica del Ejecutivo Federal tan sólo transcurrieron seis días, pese a que la Norma Fundamental fija una serie de plazos para el procedimiento de elección que en su máxima extensión dan un total de cuarenta días, en los cuales se tendrían que analizar cuidadosamente las diversas candidaturas postuladas para ocupar la vacante, con el objeto de encontrar el perfil más idóneo para cubrirla.
El actual diseño del artículo 102 constitucional es consecuencia de una fuerte crítica (notoriamente justificada) contra la influencia que a lo largo de la historia ejerció el Presidente de México en turno sobre la autoridad ministerial, pues desde el texto original de la Constitución de 1917 se reguló que la persona titular de la entonces Procuraduría General de la República sería designada y removida directamente por el Poder Ejecutivo, e incluso, esa misma persona fungía también como Consejera Jurídica del Gobierno; lo que trajo como consecuencia que el Ministerio Público careciera de autonomía e independencia en una labor tan importante como lo es la persecución de todos los delitos del orden federal.
Lo anterior, porque era difícil pensar que la actuación de la persona encargada de la titularidad de la Procuraduría no estuviera supeditada a las instrucciones de quien la había colocado en este organismo, por lo que la investigación penal adolecía de un alto grado de discrecionalidad política que en muchas ocasiones favoreció al propio Gobierno. La criminalización del movimiento estudiantil de 1968 realizada de manera simultánea tanto por la autoridad ministerial como por el Ejecutivo Federal es una muestra clara de la correlación que existía entre ellos gracias a este viejo modelo constitucional.
No obstante, la reforma de 31 de diciembre de 1994 introdujo un primer atisbo de emancipación de la Procuraduría General. Primero, al agregar que el nombramiento efectuado por la Presidencia para cubrir el puesto en comento tenía que ratificarse por el Senado, o en sus recesos, por la Comisión Permanente; y segundo, eliminando la función de la Consejería Jurídica del Gobierno otorgada con anterioridad a la persona titular de la referida Procuraduría.
A pesar de ello, la situación no cambió. Aún era evidente la subordinación del Ministerio Público a los fines del Poder Ejecutivo, ya que el mecanismo de ratificación no impidió que este último continuara con la mala práctica de escoger a personas con afinidad política para dirigir tal institución, prolongando la vida de un sistema de procuración de justicia funcional para la administración pública federal, pero ineficaz para la sociedad.
Fruto de este sistema fue el juicio de desafuero de Andrés Manuel López Obrador cuando se desempeñaba como Jefe Gobierno del Distrito Federal en 2005, y que aparentemente se tradujo en una maniobra política lanzada desde el Poder en turno a través de la autoridad ministerial para impedir que aquél compitiera en las elecciones presidenciales que se celebraron el año siguiente. El asunto demostró el modo en que la Procuraduría General era utilizada para responder a ciertos intereses, bajo el pretexto de cumplir con su función perseguidora de los delitos federales.
Así, derivado de este ambiente de intervencionismo presidencial y uso faccioso de la investigación penal, la reforma constitucional de 10 de febrero de 2014 instauró un cambio estructural en la organización del Ministerio Público de la Federación, que ahora se erige en un órgano público autónomo e independiente denominado Fiscalía General de la República. No se trató de una simple modificación nominal, sino de una verdadera transformación de fondo que intentó solucionar todos los problemas generados por décadas de dominio público ejercido sobre dicha autoridad.
Y como parte de esa transformación, se diseñó un nuevo método de elección para la persona titular de la recién creada Fiscalía General, dejando de lado la designación directa del Ejecutivo Federal (considerando que el Senado se limitaba a ratificar los nombramientos de las personas fiscales) para dar paso a un proceso con etapas y plazos definidos, en el que la participación del citado órgano legislativo adquirió un peso relevante que es acorde al principio de división y separación de poderes[1].
Bajo este nuevo contexto, el artículo 102 constitucional dispuso que para cubrir la vacante de la titularidad de la Fiscalía se tiene que cumplir con lo siguiente: 1) El Senado de la República contará con veinte días para remitir al Poder Ejecutivo una lista de al menos diez candidaturas al cargo, aprobada por las dos terceras partes de las senadurías presentes en la sesión correspondiente; 2) Con base en esta lista, la Presidencia tiene diez días para elaborar y enviar una terna que será sometida a consideración del Senado[2]; 3) El cuerpo legislativo designará, dentro del plazo de diez días y previa comparecencia de las personas postuladas por el Ejecutivo, a quien ocupará la titularidad de la autoridad ministerial por un periodo de nueve años, con la aprobación de las dos terceras partes de las senadurías asistentes[3]; y, 4) La Presidencia tendrá la facultad de remover a la persona Fiscal General por las causas graves que establezca la ley, siempre que la remoción no sea objetada dentro del plazo de diez días hábiles por la mayoría de las senadurías presentes en la Cámara.
De tal modo, se creó todo un régimen de autonomía e independencia ministerial, encabezado por una persona que era escogida entre diversos perfiles propuestos inicialmente por uno de los órganos que conforman el Poder Legislativo, y no así a voluntad del Ejecutivo Federal. Cierto es que en este tipo de puestos resulta inevitable el involucramiento de intereses, pero los recientes cambios buscaban contrarrestarlos de la mejor manera posible.
El camino no fue fácil, como quedó demostrado con el retraso de más de cuatro años para implementar la reforma de 2014, e inclusive, fue necesaria una diversa reforma para modificar uno de sus transitorios que originalmente preveía (de forma indebida) que quien se encontrara en funciones como titular de la extinta Procuraduría General al momento de la entrada en vigor de la reforma, quedaría designada en automático como persona al mando de la ahora Fiscalía General de la República; pero al final, después de tanta complejidad política y jurídica, el nuevo procedimiento de designación arrojó a Gertz Manero como primer Fiscal en 2019. De hecho, tal procedimiento apenas fue utilizado por segunda vez con el nombramiento de Godoy Ramos.
Sin embargo, pese a toda la arquitectura constitucional diseñada para eliminar el control político en esta institución, los cuestionamientos de la real supresión de dicho control continuaron en ambos casos en los que la elección de fiscal se ha puesto en marcha, pues aunque los candados colocados en ésta tenían como objetivo principal que las personas integrantes del Senado se constituyeran como un contrapeso tanto en la presentación de candidaturas como al momento de estudiar la terna respectiva, el diseño no contaba con que existiría una llave para abrirlos: la identidad partidaria del órgano legislativo con el Poder en turno. Sin la intervención de un verdadero contrapeso legislativo en el nombramiento en cuestión, el esquema constitucional se vuelve infructífero, y la vieja tradición de la designación directa en la Fiscalía General renace detrás de la falsa concepción de autonomía e independencia.
La problemática está entonces en que el esquema constitucional vigente no previó (y era imposible hacerlo) que para las nuevas designaciones de fiscales el Gobierno actual contaría con una mayoría absoluta muy cercana a las dos terceras partes del Senado, y que dependería de la voluntad de esas personas para su funcionalidad; en específico, de quienes pasaron de ser minorías a mayorías, y que ahora están en la posición de aquello que criticaron. En la teoría, no hay culpables, toda vez que se cumple con el método establecido en la Norma Fundamental; pero en la realidad, las repercusiones son grandes y pueden significar un retroceso en los logros alcanzados.
El diseño del artículo 102 de la Constitución es el ejemplo perfecto de una regulación que en la letra resulta ideal para evitar la concentración del poder, pero que termina siendo ineficaz si no hay ánimo para cumplirlo. En esto radica la diferencia entre aplicar un modelo constitucional para solucionar un problema, o ser parte del problema al aplicar un modelo constitucional.
Referencias
[1] Sobre el particular, cabe destacar que entre los años 2000 y 2018 se dio un gobierno dividido en México, caracterizado por la ausencia de mayoría absoluta en cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión y por la necesidad de construir acuerdos entre los partidos políticos para la toma de decisiones legislativas. Esto, como se verá más adelante, es un punto clave para entender la problemática contenida en el artículo 102 constitucional.
[2] Si el Senado no remite la lista, el Ejecutivo integrará libremente la terna para enviarla a dicho órgano legislativo.
[3] Si la Presidencia no manda la terna, el Senado nombrará a la persona Fiscal General dentro del plazo de diez días, tomando en cuenta la lista de al menos diez candidaturas que elaboró originariamente. Por otro lado, si las senadurías no realizan la designación en los plazos señalados en este procedimiento, el Poder Ejecutivo la hará con base en la lista o terna, según corresponda.
