“La autonomía Universitaria es una garantía constitucional, es un atributo de 40 instituciones públicas en México que lleva aparejada una naturaleza jurídica que es la garantía institucional: el organismo descentralizado del Estado.”
A unas semanas de la elección del nuevo Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) el Dr. Marco Antonio Zeind Chávez ofrece esta interesante entrevista a Foro Jurídico en donde explica a detalle el concepto de autonomía de las universidades mexicanas y el proceso que sigue la UNAM para la elección del nuevo Rector.
El Dr. Marco Antonio Zeind Chávez define la autonomía universitaria como una garantía constitucional de 40 instituciones públicas en México que lleva aparejada una naturaleza jurídica que es la garantía institucional: el organismo descentralizado del Estado, a la que considera el más alto grado de autonomía con que puede contar una institución pública en México. De acuerdo con el Dr. Zeind Chávez, el primer viso de autonomía universitaria lo encontramos en 1917 en la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, luego en la Universidad Autónoma de San Luis Potosí en 1923 y después en la UNAM que fue el faro que guio a todas las demás en 1929.
El Dr. Zeind Chávez explica que la autonomía universitaria de las universidades estatales es otorgada a través de las constituciones locales y de leyes orgánicas expedidas por los Congresos locales y el depósito de esa autonomía de las universidades se encuentra en su órgano máximo de decisión, un órgano colegiado que se denomina Consejo Universitario o Junta Directiva. Ésta funciona ejerciendo facultades delegadas del Consejo Universitario o su equivalente, que a su vez es el que elige a los miembros de la Junta, en el caso de la UNAM a 15 personas notables que toman la decisión de elegir a la persona titular de la rectoría y a los integrantes del patronato y directores de facultades, escuelas e institutos.
Las 40 universidades pertenecen a tres subsistemas: subsistema de universidades públicas federales, subsistema de universidades públicas estatales y subsistema de universidades públicas estatales de apoyo solidario. Cuatro universidades tienen una fuente de financiamiento exclusivamente federal, mientras que las universidades estatales tienen una fuente de financiamiento mixto en donde una parte la aporta el gobierno federal y la otra la aporta la entidad federativa.
Finalmente, con la elección del nuevo Rector de la UNAM en puerta, Zeind Chávez considera a Raúl Contreras Bustamante, Director de la Facultad de Derecho de la UNAM, como un serio aspirante al puesto por su destacada labor en su administración. Algunos de los datos más sólidos que respaldan su labor es que al inicio de su dirección, en 2016, la Facultad ocupaba el lugar 40 a nivel mundial, mientras que hoy ocupa el lugar 26; con una comunidad de alumnas y alumnos sensiblemente mayor a la que tenía en 2016, de 12,500 pasó a 17,700; además, con un presupuesto prácticamente igual al del año 2016. Otro dato relevante en la administración del Dr. Raúl Contreras Bustamante es que con el 1.04% del presupuesto total de la UNAM, la Facultad de Derecho atiende a más del 4.7% de las alumnas y alumnos de la Universidad Nacional, y desde el punto de vista cualitativo lo hace con un nivel de calidad creciente. Presentamos a nuestros lectores la parte sustancial de esta entrevista.
JULIO CÉSAR BONILLA GUTIÉRREZ (JCBG): ¿QUÉ ES LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA Y CUÁLES SON SUS CARACTERÍSTICAS?
MARCO ANTONIO ZEIND CHÁVEZ (MAZC): El año pasado publiqué una obra en coautoría con el doctor Raúl Contreras Bustamante, Director de la Facultad de Derecho de la UNAM, titulada Universidades públicas autónomas: Límites y alcances de la autonomía universitaria, en donde desde diversas perspectivas llegamos a la conclusión de que la autonomía universitaria se trata de un atributo que tiene como origen una conquista por parte de las comunidades universitarias a cuyas universidades se les ha reconocido en el artículo 3º constitucional y otorgado a partir de legislación secundaria.
Esta autonomía, como sucede con algunas otras naturalezas jurídicas, tiene en su interior diversas características que van desde autonomía técnica, de gestión, presupuestaria, normativa y otros tipos de autonomía. Hoy la autonomía Universitaria es una garantía constitucional, es un atributo de 40 instituciones públicas en México que lleva aparejada una naturaleza jurídica que es la garantía institucional: el organismo descentralizado del Estado. En este estudio logramos encontrar y caracterizar al organismo descentralizado del Estado y nos pudimos percatar de que en 12 de las 40 universidades públicas autónomas se menciona el concepto del organismo descentralizado del Estado, mientras que en las otras 28 tiene diversas denominaciones.
Podemos tomarlo hoy como el más alto grado de autonomía con que puede contar una institución pública en México de cualquier tipo. Esto se debe a dos razones fundamentales, aunque hay muchas otras, primero, que para la elección de sus autoridades de estas universidades intervienen única y exclusivamente sus comunidades universitarias, nadie más, ni el poder Legislativo, ni el Poder Ejecutivo, ni ningún agente externo público privado; lo que también se aplica para sus áreas de contraloría.
La autonomía universitaria es el principal atributo con que cuentan 40 instituciones de educación superior en México, cuatro federales y 36 estatales, esta va aparejada de una naturaleza jurídica a la cual hemos denominado organismo descentralizado del Estado, esta autonomía es el blindaje que tenemos para garantizar, proteger, promover y defender un derecho humano fundamental como es la libertad académica, es decir, la libertad en docencia, investigación, de examen y en la discusión de las ideas.
JCBG: ¿QUÉ SON LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS AUTÓNOMAS Y CÓMO SE ORGANIZAN INTERNAMENTE?
MAZC: Las universidades estatales son tan importantes que en la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo se encontró el primer viso de autonomía universitaria en 1917, luego seguimos con la Universidad Autónoma de San Luis Potosí en 1923 y luego con la Universidad Nacional Autónoma de México que definitivamente fue el faro que lleva a todas las demás en 1929. Después tenemos una Ley orgánica en 1933 y otra en 1945.
La autonomía universitaria, a diferencia de otro tipo de atributos como puede ser la autonomía constitucional, es reconocida por el artículo 3º constitucional y otorgada por legislación secundaria. En el caso de las universidades federales tenemos que ese reconocimiento, como en cualquier otro, es el artículo 3º constitucional y el otorgamiento se da a través de sus respectivas leyes orgánicas. En el caso de las universidades estatales tenemos que es en 11 constituciones locales que para estos efectos funcionan como legislación secundaria respecto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en donde se establece y configuran sus universidades estatales. Mientras que en las 25 universidades estatales se encuentra el otorgamiento de su autonomía no en la Constitución local, sino en leyes orgánicas expedidas por los Congresos locales.
También encontramos que varias de las buenas prácticas que se han tomado en las universidades estatales han sido retomadas en todas las demás federales y estatales y hoy tenemos varios datos que son muy interesantes. Por ejemplo, hay entidades como Sonora donde hay más de una universidad estatal, es decir, a veces tenemos la idea de que hay una universidad nacional y hay 32 estatales, pero en realidad hay 40 en total, de las cuales cuatro son federales y hay algunas entidades que cuentan con más de una.
Otro dato interesante es que hoy tenemos tres universidades que están en un camino hacia la autonomía: la Universidad Autónoma de Quintana Roo, el Colegio de Morelos y la Universidad Autónoma Indígena de México. Estas universidades estatales se han convertido en polos de desarrollo de las regiones donde se encuentran asentadas, son lugares en donde se genera conocimiento, se construye ciudadanía y desde luego se logra el desarrollo de la sociedad.
JCBG: ¿CÓMO SE ELIGEN A LAS AUTORIDADES EN LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS AUTÓNOMAS DE LOS ESTADOS Y DE LA UNAM?
MAZC: Cada comunidad universitaria es autónoma, el depósito de esa autonomía se encuentra en su órgano máximo de decisión, en su máxima autoridad, que en los 40 casos es un órgano colegiado. En la mayoría se denomina Consejo Universitario, en alrededor de 32, en los 8 restantes es Consejo General Universitario o Junta Directiva, tiene otras denominaciones, pero invariablemente en las 40 hay un órgano colegiado que además de ser el órgano legislativo es la máxima autoridad y es en donde se encuentra depositada la autonomía. Las comunidades universitarias ejercen esa autonomía y toman las decisiones autónomas a través de representantes.
“Cada comunidad universitaria es autónoma, el depósito de esa autonomía se encuentra en su órgano máximo de decisión, en su máxima autoridad, que en los 40 casos es un órgano colegiado.”
Cada una de estas comunidades al tomar y al ejercer esta autonomía tiene la capacidad, la posibilidad de autogobernarse, de la que hemos concluido el artículo 3º constitucional y luego de las características que vamos viendo en cada ley orgánica o en cada Constitución local. En ejercicio de ese autogobierno, de esa facultad de autogobernarse, de autodeterminar su vida interna, es que cada comunidad a lo largo de los años ha ido tomando decisiones en aras de organizarse. Entre ellas está, desde luego, la elección de sus autoridades.
En todos los casos tenemos dos categorías de autoridades: las autoridades colegiadas, que en el caso de la UNAM podemos dar como ejemplo el Consejo Universitario o los Consejos Técnicos de las facultades, y las autoridades unipersonales que en la UNAM pueden ser el rector, quien además de ser el jefe nato de nuestra universidad de acuerdo con la Ley Orgánica, es su representante legal y el presidente del Consejo Universitario que es la máxima autoridad. Las directoras y los directores son las máximas autoridades unipersonales de cada facultad, son autoridades ejecutivas en el caso del rector y en el caso de directoras y directores.
Esto es lo que ha decidido la comunidad universitaria de la UNAM y tenemos que en 20 de las 40 universidades autónomas la elección de quien ocupa la titularidad de la rectoría surge de la decisión de su Consejo Universitario. Ese no es el caso de la UNAM. Hay 7 más en las que una Junta de Gobierno o equivalente es la que se encarga de elegir a la persona titular de la rectoría. ¿Cómo funciona esa Junta de Gobierno, cuál es la fuente de su legitimidad?, funciona ejerciendo facultades delegadas del Consejo Universitario o equivalente, que a su vez es el que elige a los miembros de la Junta de Gobierno, en el caso de la UNAM a 15 personas muy notables que toman la decisión no solo de elegir a la persona titular de la rectoría, sino también a los integrantes del patronato y directores de facultades escuelas e institutos.
La Junta de Gobierno que está presente y decide quién ocupa la titularidad de la rectoría en 12 universidades autónomas es otra forma en que esas universidades como la UNAM hemos decidido organizarnos. En otras 7 se somete esa decisión al voto universal y secreto de toda la comunidad universitaria, existen siete en donde ya se presenta esa exigencia que hemos visto desde los órganos legislativos y ahí se eligen por vía del voto universal. Por último, tenemos un ejemplo de las cuarenta en donde las escuelas y unidades académicas tienen un peso específico y una cantidad de votos de acuerdo a la cantidad de personas adscritas a la propia institución interna. Es una especie de elección por colegios electorales como sucede en los Estados Unidos para la votación para presidente de ese país.
Es aquí donde entra esta parte del autogobierno de las universidades que se establecen en el artículo 3º, algo muy interesante porque hoy tenemos una ley reglamentaria de ese artículo que es la Ley General de Educación Superior, donde se establece en el artículo 2º, párrafo tercero, que toda decisión, todo acto legislativo que busque modificar la ley orgánica o la ley que regula la vida de la universidad requiere invariablemente de una consulta informada y previa, además de una consulta libre de la comunidad universitaria. La decisión que tome la comunidad Universitaria tendrá que ser expresada por su órgano máximo de gobierno depositario de la autonomía que es el Consejo Universitario.
Por eso ante las iniciativas tan creativas de los últimos meses por parte de legisladores en todo el país para reformar la Ley Orgánica de la UNAM no podrán operar mientras no se tenga el visto bueno de la comunidad universitaria de la UNAM expresado por su máximo órgano de gobierno en donde se encuentra representada por parte de consejeras y consejeros universitarios.
JCBG: EN EL LIBRO TAMBIÉN SE HACE UN ESTUDIO DE LOS PRESUPUESTOS DE LAS UNIVERSIDADES, UN TEMA CENTRAL PARA CUALQUIER DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL EN EL MUNDO.
MAZC: Las 40 instituciones pertenecen a tres subsistemas, hay varios subsistemas de educación superior y solo en tres subsistemas está presente la autonomía universitaria: en el subsistema de universidades públicas federales, en el subsistema de universidades públicas estatales y en el subsistema de universidades públicas estatales de apoyo solidario. De acuerdo con el subsistema al que pertenezca la institución de educación superior, será la fuente de financiamiento que tengan. Cuatro universidades tienen una fuente de financiamiento exclusivamente federal, mientras que las universidades estatales tienen una fuente de financiamiento mixto en donde una parte la aporta el gobierno federal y la otra la aporta la entidad federativa a partir de su propio presupuesto.
El último dato que tenemos es que en el ejercicio fiscal 2020 las 40 universidades públicas estatales ejercieron alrededor de 173,000 millones de pesos. Al día de hoy, luego de los aumentos de acuerdo a la inflación y a diversos movimientos presupuestales, debe ser alrededor de 200,000 millones de pesos. Este dato nos gusta contrastarlo porque a veces los gobiernos y las Cámaras del Congreso son reticentes a aprobar los aumentos de presupuesto que requieren las universidades, incluso en algunos casos se busca recortarlo.
En el caso de las 40 universidades públicas estatales, que tienen una utilidad muy clara visible para toda la sociedad y para el desarrollo del pueblo mexicano, hablamos de 200 mil millones de peso invertidos. Tenemos el ejemplo de Petróleos Mexicanos, una empresa productiva del Estado, donde en los ejercicios fiscales ha ido perdiendo alrededor de 200 mil millones de pesos y seguimos con una política pública de gastar más en una empresa productiva que arroja este nivel de pérdidas. Pero somos mucho más reticentes en invertir el dinero en el presupuesto público de 40 instituciones que día a día aportan lo mejor de sí para tener alrededor de 3 millones de personas matriculadas que genera un efecto inmediato en el nivel de vida de las familias, en la satisfacción de las familias y, por qué no, en la felicidad de las familias.
JCBG: QUÉ CARACTERÍSTICAS TIENE LA UNAM FRENTE A TODO ESTE MAPA QUE BIEN HA DESCRITO.
MAZC: Se trata de la principal universidad mexicana, De acuerdo con la QS World University Rankings es la universidad número 93 en el mundo, cuenta con una comunidad de alrededor de 450,000 personas, si contamos los egresados el número se dispara por mucho. La UNAM genera el 25% de los artículos científicos publicados en México por personas mexicanas, se trata del principal proyecto cultural y educativo que ha existido en este país.
En el día a día ejerce un liderazgo sobre las otras 39 universidades públicas autónomas y en todas las instituciones de educación superior públicas y privadas en México y en buena parte de Latinoamérica, seguramente también de Iberoamérica. Hablamos de una institución de primer orden que se ha convertido y se ha consolidado como la conciencia crítica de nuestro país. De donde han surgido los únicos tres premios Nobel que ha tenido México a lo largo de su historia, y una gran cantidad de profesionistas de primer nivel de sus más de 130 carreras.
“La UNAM ejerce un liderazgo sobre las otras 39 universidades públicas autónomas y en todas las instituciones de educación superior públicas y privadas en México, en Latinoamérica e Iberoamérica. Hablamos de una institución de primer orden que se ha convertido y se ha consolidado como la conciencia crítica de nuestro país.”
JCBG: CON LA ELECCIÓN DEL NUEVO RECTOR O RECTORA DE LA UNAM EN PUERTA, ¿QUÉ PERFIL Y QUÉ CARACTERÍSTICAS DEBE TENER LA PERSONA QUE ASPIRE A LA RECTORÍA DE LA UNAM?
MAZC: Necesitamos a una persona que sea defensora de la autonomía universitaria y defenderla no solamente es ser reactivos frente a los posibles embates que pueda haber, sino en realizar un ejercicio responsable de la misma, no pensar que la autonomía es lo mismo a extraterritorialidad y a que a nosotros no nos apliquen las normas que aplica a toda la sociedad. Desde luego tenemos que respetarla, tenemos que ser un ejemplo de respeto a la norma porque es ese Estado de Derecho el que hoy está en juego por diversas razones.
Necesitamos a una persona con experiencia de gobierno que haya demostrado ser exitosa dirigiendo organizaciones, a una persona en plenitud de facultades físicas y mentales y esto conlleva toda la energía que seguramente tendrá que invertir en una tarea, en una responsabilidad, en un honor de la envergadura que es dirigir a la Universidad de la nación. Necesitamos a una persona en plenitud de condiciones y también necesitamos a una persona académica seria, de prestigio académico que genere el respeto y que además lleve a que ese ejemplo permee en toda la comunidad universitaria básicamente. También necesitamos a una persona que entienda qué es el Estado de Derecho y lo que es la legislación nacional y la universitaria porque algo de lo que no tengo duda es de que la legislación y normatividad universitarias necesitan de una actualización inmediata en nuestra universidad porque no podemos dejar de ver que la sociedad del siglo XXI tiene exigencias mayores y más sofisticadas.
JCBG: COMO UN ACTOR CENTRAL DENTRO DE LA FACULTAD DE DERECHO EL DOCTOR RAÚL CONTRERAS BUSTAMANTE HOY ESTÁ COMPITIENDO POR ESTE IMPORTANTE CARGO Y ME PARECE QUE LO HACE CON UNA SERIEDAD Y CON UNA INTELIGENCIA MÁS QUE DESTACABLE.
MAZC: En 470 años de historia de la Facultad de Derecho, el Dr. Raúl Contreras Bustamante es la quinta persona en reelegirse. Lo que nos demuestra lo complejo, primero, que es reelegirse y, desde luego, los logros que debió haber tenido en su primer periodo para lograr que en 470 años solo cinco personas lo hayan logrado. Es una prueba clara del nivel de dirección del que estamos hablando, del nivel de jurista y del nivel del líder. Desde luego es la más importante escuela de derecho en Iberoamérica, además de que es una de las más importantes del mundo y eso se debe en buena parte a la guía de un líder de excepción como lo es el Dr. Contreras Bustamante.
En el año 2016 que inició su dirección, en el mes de marzo, la Facultad, de acuerdo con la misma clasificación, ocupaba el lugar 40, mientras que hoy ocupa el lugar 26, esto con una comunidad de alumnas y de alumnos sensiblemente mayor a la que tenía en 2016, que era de 12,500, mientras que actualmente hay más de 17,700. Con un presupuesto prácticamente igual al del año 2016 porque los aumentos han ido directamente a salarios, sueldos, prestaciones de profesoras y profesores, y del personal administrativo. La capacidad administrativa de nuestro Director nos lleva hoy a tener un dato muy fuerte: con el 1.04% del presupuesto total de la UNAM, la Facultad de Derecho atiende a más del 4.7% de las alumnas y alumnos de la Universidad Nacional, y desde el punto de vista cualitativo lo hace con un nivel de calidad creciente y tan importante como para colocarla en el lugar 26 a nivel mundial.
“En 2016 la Facultad de Derecho de la UNAM ocupaba el número 40 a nivel mundial, actualmente, bajo la dirección del Dr. Raúl Contreras Bustamante, ocupa el lugar 26, con una comunidad de alumnas y de alumnos sensiblemente mayor y con un presupuesto prácticamente igual al de 2016.”
Semblanza: el Dr. Marco Antonio Zeind Chávez es Licenciado, Maestro y Doctor en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Es profesor de carrera por oposición. En el año 2017 fue reconocido como investigador nivel 1 del Sistema Nacional de Investigadores. Es autor de diversas obras de las que destacan Organismos constitucionales autónomos de las entidades federativas y, en coautoría con el doctor Raúl Contreras Bustamante, Universidades públicas autónomas. Límites y alcances de la autonomía Universitaria. Es director del Seminario de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la UNAM y catedrático de la misma institución, Director Ejecutivo del Observatorio y Organismos Constitucionales Autónomos. Miembro de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados AC y del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados.
