En una democracia moderna, una parte importante del poder del Estado no se ejerce en los parlamentos ni en los tribunales constitucionales, sino en oficinas administrativas donde todos los días se toman miles de decisiones que afectan directamente la vida de las personas.
Autoridades que cancelan permisos, determinan créditos fiscales, imponen sanciones administrativas, supervisan mercados, autorizan concesiones o regulan sectores económicos enteros. La mayor parte de estas decisiones ocurre lejos del debate público. Sin embargo, en conjunto configuran una vasta red de actos administrativos que inciden de manera concreta en la actividad económica, en la organización de los mercados y en los derechos de millones de personas.
Frente a ese poder cotidiano surge una pregunta inevitable en cualquier sistema democrático: ¿quién controla a la administración pública?
La justicia administrativa constituye uno de los espacios donde el poder del Estado se somete de manera más cotidiana al escrutinio jurídico.
En México, una parte fundamental de la respuesta se encuentra en el contencioso administrativo. Cada año el Tribunal Federal de Justicia Administrativa conoce decenas de miles de juicios entre particulares y autoridades federales, lo que lo convierte en uno de los tribunales administrativos con mayor carga de trabajo en América Latina. Detrás de cada expediente existe un conflicto que refleja la tensión natural entre el poder burocrático del Estado y los derechos de la ciudadanía: contribuyentes que impugnan determinaciones fiscales, empresas que cuestionan sanciones regulatorias, servidores públicos que combaten resoluciones administrativas o particulares que buscan anular decisiones que consideran ilegales.
Aunque rara vez ocupa titulares en el debate público, la justicia administrativa constituye uno de los espacios donde el poder del Estado se somete de manera más cotidiana al escrutinio jurídico.
Desde una perspectiva democrática, el contencioso administrativo cumple una función institucional comparable a la que desempeña la justicia electoral en el sistema político. Quienes hemos trabajado en el ámbito del derecho electoral sabemos que uno de los pilares de la legitimidad democrática es la posibilidad de impugnar las decisiones de la autoridad. Sin mecanismos de revisión jurisdiccional, las elecciones perderían credibilidad y el ejercicio del poder quedaría prácticamente sin controles efectivos.
La misma lógica opera en la relación entre ciudadanía y administración pública. El contencioso administrativo transforma las decisiones del Estado en actos jurídicamente revisables y obliga a las autoridades a justificar sus determinaciones frente a un tribunal independiente.
La justicia administrativa transforma las decisiones del Estado en actos jurídicamente revisables y obliga a las autoridades a justificar sus determinaciones frente a un tribunal independiente
Este principio se encuentra en el corazón del constitucionalismo contemporáneo. En el sistema jurídico mexicano, los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución establecen que nadie puede ser privado de sus derechos sin un procedimiento conforme a la ley, que toda actuación de autoridad debe estar debidamente fundada y motivada, y que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales imparciales. La jurisdicción administrativa constituye uno de los mecanismos institucionales mediante los cuales estos principios se materializan frente a la actuación cotidiana del Estado.
Hoy esta idea puede parecer natural en cualquier Estado de derecho. Sin embargo, históricamente representó una innovación institucional profunda. Durante siglos predominó en Europa la idea de que la administración pública actuaba en nombre del soberano y que, por lo tanto, sus decisiones no podían ser sometidas al control de los tribunales. El punto de inflexión ocurrió en Francia durante la construcción del Estado moderno posterior a la Revolución Francesa. En ese contexto surgió una institución que marcaría profundamente el desarrollo del derecho administrativo: el Conseil d’État.
Uno de los precedentes más influyentes en esta evolución fue el llamado Caso Blanco, resuelto en 1873 por el Tribunal de Conflictos. El asunto surgió a partir de un accidente aparentemente menor: una niña de cinco años, Agnès Blanco, fue gravemente lesionada por una vagoneta perteneciente a una fábrica de tabacos operada por el Estado francés.
La decisión del tribunal estableció un principio que marcaría el nacimiento del derecho administrativo moderno: la responsabilidad del Estado por los daños derivados del funcionamiento de los servicios públicos debía regirse por principios jurídicos propios y ser resuelta por una jurisdicción especializada.
Años más tarde, el Caso Cadot (1889) terminaría de consolidar este modelo al reconocer que los tribunales administrativos podían conocer directamente de las controversias entre particulares y la administración pública.
Con estos precedentes se afirmó una idea que hoy resulta fundamental para cualquier democracia: el poder administrativo no es absoluto; puede y debe ser sometido al control de tribunales independientes. Este modelo institucional terminaría extendiéndose a numerosos sistemas jurídicos en el mundo.
En México, la creación del Tribunal Fiscal de la Federación en 1936 respondió a una preocupación similar: establecer un órgano jurisdiccional especializado que permitiera revisar las decisiones de la administración pública fuera de la propia estructura del Poder Ejecutivo.
Con el paso del tiempo, conforme se expandieron las funciones regulatorias del Estado mexicano, el tribunal amplió gradualmente sus competencias. Finalmente, en 2016, tras las reformas vinculadas con el Sistema Nacional Anticorrupción, adoptó su denominación actual: Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Hoy el tribunal conoce controversias que recorren prácticamente todo el universo de la actuación administrativa del Estado. En sus salas se revisan créditos fiscales, determinaciones aduaneras, sanciones regulatorias, responsabilidades administrativas de servidores públicos, controversias derivadas de la contratación pública, resoluciones en materia de comercio exterior y decisiones relacionadas con derechos de propiedad intelectual. También resuelve asuntos vinculados con competencia económica, responsabilidad patrimonial del Estado, pensiones y otros actos administrativos que inciden de manera directa en la actividad económica y en la vida cotidiana de millones de personas.
La amplitud de estas materias revela la magnitud del poder administrativo en las democracias contemporáneas y explica por qué el contencioso administrativo se ha convertido en uno de los principales mecanismos de control sobre la actuación del Estado.
La dimensión económica de estos litigios también es significativa. Cada año se impugnan ante el tribunal créditos fiscales y sanciones administrativas que pueden sumar cientos de miles de millones de pesos. En ese sentido, el contencioso administrativo funciona también como un mecanismo institucional que somete al escrutinio judicial el ejercicio del poder fiscal y regulatorio del Estado.
Sin embargo, su importancia institucional no se agota en las cifras. Cada sentencia delimita el alcance de las facultades de la administración pública y contribuye a orientar el comportamiento futuro de las autoridades.
Como señalaba Eduardo García de Enterría, uno de los grandes teóricos del derecho administrativo contemporáneo, el verdadero sentido de la jurisdicción administrativa consiste en someter el poder a la razón jurídica.
Por supuesto, el sistema enfrenta desafíos importantes. Litigar contra el Estado implica procedimientos complejos, altamente técnicos y, en muchos casos, prolongados. Existe además una evidente asimetría entre la administración pública, que cuenta con estructuras jurídicas institucionalizadas, y las personas que buscan impugnar sus decisiones.
A ello se suma la interacción entre la justicia administrativa y el sistema de control constitucional. En México, las resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Administrativa pueden ser impugnadas mediante juicio de amparo ante tribunales del Poder Judicial de la Federación. Este modelo de control multinivel fortalece las garantías jurídicas de la ciudadanía, aunque también puede extender la duración de los litigios.
A pesar de estos retos, el contencioso administrativo sigue siendo uno de los instrumentos más importantes para limitar el poder burocrático del Estado.
Aunque existe una evidente asimetría entre la estructura estatal y los justiciables, el contencioso administrativo sigue siendo uno de los instrumentos más importantes para limitar el poder burocrático del Estado.
En una época en la que la administración pública regula cada vez más aspectos de la vida económica y social, desde la competencia económica hasta los mercados digitales o la política ambiental, la existencia de mecanismos eficaces de control jurisdiccional resulta indispensable.
Al final, el valor democrático del contencioso administrativo radica en algo profundamente sencillo: Obliga al Estado a explicar y justificar sus decisiones frente a un juez.
Cuando eso ocurre, el poder público deja de ser una imposición unilateral y se convierte en una relación jurídica sujeta a reglas. Y en ese momento —cuando ciudadanía y autoridad se encuentran en igualdad jurídica frente a un tribunal— la democracia deja de ser una abstracción constitucional para convertirse en una práctica institucional cotidiana.
