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¿Por qué el mundo necesita un tratado sobre protección contra catástrofes? La coincidencia de desastres naturales con conflictos

Un siglo de lecciones, una llamada a la acción

Hace casi un siglo, la Sociedad de las Naciones dio sus primeros pasos hacia la cooperación internacional frente a las catástrofes con la creación de la Unión Internacional de Socorro. Su audaz visión, que se concretó en la prestación de socorro coordinado, así como en el fomento de la prevención y la solidaridad entre países, sentó las bases del derecho internacional en materia de catástrofes. Sin embargo, desbordada por unos desafíos globales en constante evolución, la Unión Internacional de Socorro fracasó y dejó su legado inconcluso.

Hoy en día, la Asamblea General de las Naciones Unidas tiene la oportunidad de recuperar ese enfoque. El 6 de diciembre de 2024, adoptó la Resolución A/C.6/79/L.16, con la que se inician las negociaciones de un tratado jurídicamente vinculante para proteger a las personas en caso de desastre. El tratado se basa en el proyecto de artículos de 2016 de la Comisión de Derecho Internacional e incorpora las lecciones de las iniciativas anteriores de la ONU, como el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.

Además de las catástrofes naturales, el tratado pretende abordar la creciente confluencia de estas con los conflictos armados y la complejidad del derecho internacional humanitario (DIH).

Este nexo es muy relevante. El proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional, aunque se ocupa sobre todo de las catástrofes, reconoce que los principios de dignidad humana, derechos humanos y cooperación internacional están afectados tanto en situaciones de catástrofe como de conflicto. Esta coincidencia entre desastres y enfrentamientos armados, como cuando las inundaciones desplazan a poblaciones vulnerables en zonas de guerra, plantea un doble desafío que los marcos de referencia vigentes no suelen abordar.

Frente a una catástrofe en una zona de conflicto, por ejemplo, las labores de socorro pueden verse socavadas por las normas en materia de soberanía o la priorización de los objetivos militares sobre las necesidades humanitarias. A medida que se elabore el tratado, la reducción de estas diferencias entre la legislación sobre catástrofes y el DIH debe ser una tarea esencial.

Como se indican en los comentarios del proyecto de artículos «[…] en situaciones de “emergencias complejas” en las que se produzca una catástrofe, cuando sobreviene un desastre en una zona en la que hay un conflicto armado […] las normas del derecho internacional humanitario deben aplicarse como lex specialis, mientras que las disposiciones contenidas en el presente proyecto de artículos seguirían siendo aplicables “en la medida” en que las cuestiones jurídicas que se planteen a raíz de un desastre no queden abarcadas por las normas del derecho internacional humanitario».

Hay mucho en juego. Ante fenómenos que van desde las inundaciones e incendios forestales exacerbados por el cambio climático hasta el sufrimiento en zonas de guerra agravado por las catástrofes, la necesidad de una acción internacional cohesionada nunca ha sido mayor. Si se aprobara antes de 2027, la firma del tratado podría conmemorar el centenario del nacimiento de la Unión Internacional de Socorro cumpliendo por fin su promesa: un marco unificado y eficaz para proteger vidas en tiempos de crisis.

La cuestión no es si el mundo necesita el tratado, sino si podemos permitirnos el retrasarlo aún más.

La tarea inacabada de proteger a la humanidad en las catástrofes

El tsunami del océano Índico de 2004 reveló una trágica realidad: la respuesta jurídica de la comunidad internacional a las catástrofes está fragmentada, es incoherente y, a menudo, inadecuada. El proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional pretendía revertir esta situación mediante la creación de un marco unificado que abordara las catástrofes en toda su dimensión: prevención, respuesta y recuperación.

En esencia, el proyecto busca un delicado equilibrio entre respetar la soberanía de los Estados y garantizar la cooperación internacional. Por ejemplo, la Comisión de Derecho Internacional establece que los ofrecimientos de ayuda no pueden rechazarse de forma «arbitraria» lo cual es una salvaguardia crucial en los casos en que las consideraciones políticas amenazan con prevalecer sobre las necesidades humanitarias. Pese a ello, lo que constituye un rechazo «arbitrario» sigue generando debates, y esa ambigüedad podría socavar la eficacia del tratado.

Entretanto, las catástrofes se han vuelto más complejas. Los conflictos armados y las catástrofes naturales coinciden a menudo, con el consiguiente agravamiento de las crisis humanitarias. Por ejemplo, las inundaciones en zonas de conflicto pueden convertir a la población en doblemente vulnerable y complicar los esfuerzos por socorrerla en virtud de los marcos del DIH vigentes. La coordinación de la ayuda debe superar estos obstáculos garantizando una respuesta a la catástrofe y la protección que se ofrece en los conflictos armados.

Asimismo, el principio de dignidad humana, consagrado tanto en el DIH como en el proyecto de artículos, subraya la necesidad de armonizar la legislación sobre catástrofes con las normas en materia de conflictos. En la medida que el DIH regula los conflictos armados, reconoce que las catástrofes que se producen en zonas de guerra suelen imponer una exigencia doble: respetar la soberanía y salvaguardar las necesidades humanitarias. El comentario de la Comisión de Derecho Internacional al proyecto de artículo 18[1] aclara que las normas sobre catástrofes deben colmar las lagunas no abordadas por el DIH, velando por que se adopte una perspectiva global en la protección de las poblaciones afectadas.

En este sentido, el Convenio de Tampere sobre Telecomunicaciones simplifica la ayuda eliminando barreras burocráticas en caso de catástrofe. ¿Por qué no habría que aplicar con carácter universal disposiciones similares a la respuesta frente a catástrofes, sobre todo en zonas afectadas por conflictos?

Una tarea pendiente, convertir las promesas en hechos

Al comenzar las negociaciones, los retos a los que nos enfrentamos son claros. Los Estados deben superar tres obstáculos esenciales para que este tratado tenga valor:

  1. Aclarar la definición de catástrofe[2]

La definición actual excluye las crisis políticas y económicas, lo que se ajusta a las normas internacionales, pero es necesaria una mayor claridad a la hora de definir los desastres en zonas afectadas por conflictos armados. Las catástrofes y los conflictos suelen confluir, lo que lleva a las poblaciones de las zonas en conflicto a sufrir una doble vulnerabilidad. Por ejemplo, catástrofes naturales como terremotos o inundaciones pueden agravar las crisis humanitarias ya presentes en zonas de conflicto armado, en las que son habituales los desplazamientos, el hambre y la destrucción de infraestructuras.

El DIH aborda la protección de las poblaciones durante los conflictos, haciendo hincapié en los principios de humanidad, imparcialidad, neutralidad e independencia. Sin embargo, las catástrofes en zonas de conflicto revelan deficiencias a la hora de atender las vulnerabilidades agravadas, que ni el DIH ni los marcos específicos en materia de catástrofes abordan de forma adecuada. Como se señala en el comentario de la Comisión de Derecho Internacional al proyecto de artículo 11[3], la cooperación y la coordinación internacionales se vuelven primordiales en estos escenarios, sobre todo cuando las reclamaciones de soberanía de las partes en conflicto obstaculizan los esfuerzos de socorro.

La integración de la legislación sobre catástrofes y el DIH en la definición del alcance de una catástrofe debe garantizar que la población —afectada por un conflicto, una catástrofe o ambos— no quede desprotegida jurídicamente. Al incorporar los principios del DIH, el tratado puede colmar estas lagunas y reafirmar las obligaciones humanitarias de los Estados y los agentes no estatales en las zonas de conflicto propensas a las catástrofes.

2. Garantizar que el consentimiento no se convierta en un obstáculo

El principio del consentimiento del Estado[4], piedra angular del derecho internacional, debe conciliarse con las necesidades humanitarias. Aunque la soberanía es fundamental, la historia ha demostrado que una adhesión rígida a este principio puede acarrear consecuencias nefastas cuando la ayuda se retrasa o se bloquea por disputas políticas. Por ejemplo, en anteriores emergencias, concretamente en zonas de conflicto, los Estados afectados dieron prioridad a objetivos políticos o militares en detrimento de la entrega oportuna de ayuda humanitaria. Esta circunstancia agravó el sufrimiento de las poblaciones vulnerables, de forma notable en aquellas zonas donde se produjeron catástrofes naturales con conflictos en marcha[5].

Para resolver problemas como este, el tratado debe introducir mecanismos que impidan la denegación arbitraria de la ayuda. Inspirándose en modelos como las convenciones del Organismo Internacional de Energía Atómica, que exigen a los Estados que acepten asistencia durante emergencias nucleares, el tratado puede establecer obligaciones predefinidas para los Estados durante las catástrofes; entre otras, la aceptación obligatoria de la ayuda cuando el rechazo a esta pudiera provocar daños importantes o la pérdida de vidas humanas. Además, el tratado puede incentivar el cumplimiento mediante revisiones internacionales por pares o sanciones por la falta de cooperación. Este equilibrio entre consentimiento y necesidad humanitaria es esencial para garantizar que la ayuda llegue a quienes más la necesitan, sobre todo en regiones políticamente sensibles.

3. Crear mecanismos de rendición de cuentas

Sin garras un tratado se queda en papel mojado. Para lograr los resultados deseados, el acuerdo debe contemplar herramientas sólidas de rendición de cuentas. Los mecanismos de resolución de litigios, como la mediación o el arbitraje, deben integrarse en el tratado para abordar los desacuerdos entre Estados o agentes no estatales en relación con la prestación de ayuda. Las revisiones periódicas del cumplimiento por parte de un organismo de supervisión independiente podrían garantizar que los Estados cumplen sus obligaciones derivadas del tratado.

Asimismo, los órganos de supervisión deben tener autoridad para verificar la aplicación de las medidas de respuesta a las catástrofes e informar sobre ellas, señalando las deficiencias y recomendando mejoras. Inspirándose en la Convención sobre las Armas Químicas, el tratado puede incorporar un sistema de Estados Partes que se reúna de forma regular para evaluar los avances, compartir buenas prácticas y abordar los nuevos retos. Este enfoque participativo fomenta la rendición de cuentas al tiempo que estimula la colaboración entre los países.

Por último, los mecanismos de notificación pública deben ser obligatorios para aumentar la transparencia y generar confianza. Al exigir a los Estados que hagan públicos sus planes de preparación y sus medidas de respuesta ante las catástrofes, el tratado puede promover la rendición de cuentas no solo ante la comunidad internacional, sino también ante las poblaciones afectadas. La combinación de estas medidas garantizará que el tratado siga siendo un instrumento vivo y eficaz para proteger vidas en caso de catástrofe.

Una obligación moral

Las catástrofes no respetan las fronteras. No esperan a que los políticos debatan el concepto de soberanía hasta el más mínimo detalle. Frente a huracanes que arrasan ciudades enteras, inundaciones que desplazan a millones de personas o pandemias que desbordan los sistemas sanitarios, el mundo debe actuar, y hacerlo rápido.

Un tratado universal sobre la protección de las personas en caso de catástrofe no es solo una necesidad jurídica, sino una obligación moral. Colmando las lagunas del derecho internacional, garantizaremos que, cuando se produzca la próxima catástrofe, ninguna comunidad, país o persona se quede atrás.

En 1927, el mundo se desentendió de su responsabilidad. No podemos volver a cometer ese error.


[1]             «Artículo 18

Relación con otras normas de derecho internacional

1. El presente proyecto de artículos se entenderá sin perjuicio de otras normas de derecho internacional aplicables.

2. El presente proyecto de artículos no será de aplicación en la medida en que la respuesta en caso de desastre se rija por las normas del derecho internacional humanitario».

[2]                 «por “desastre” se entiende un acontecimiento o una serie de acontecimientos calamitosos que ocasionan pérdidas masivas de vidas humanas, grandes sufrimientos y aflicción a seres humanos, desplazamientos en masa, o daños materiales o ambientales de gran magnitud, perturbando así gravemente el funcionamiento de la sociedad».

[3]                 «Artículo 11

Deber del Estado afectado de buscar asistencia externa

El Estado afectado, en la medida en que un desastre supere manifiestamente su capacidad nacional de respuesta, tiene el deber de buscar la asistencia, según proceda, de otros Estados, de las Naciones Unidas y de otros potenciales actores que presten asistencia».

[4]                 El principio de «consentimiento del Estado» refleja la idea de que los Estados son soberanos e independientes. Significa que un Estado solo está vinculado por leyes, acuerdos u obligaciones internacionales que haya aceptado de forma explícita.

[5]                 Por ejemplo, durante la crisis humanitaria de Yemen en 2015, con el estallido de la guerra civil, la entrega de ayuda humanitaria se vio considerablemente obstaculizada por prioridades políticas y militares, como el bloqueo de los puertos.

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