Antiguamente en el sistema francés e inglés se pensaba que el Estado no se equivocaba por su actuar, por supuesto que, ello era un despropósito para los gobernados, debido a que no se tenía la posibilidad de reclamar alguna indemnización ocasionada por daños patrimoniales, personales, e incluso, morales.
Con el devenir del tiempo y a raíz de constantes debates en algunos países de distintas latitudes como República Dominicana, Colombia, Italia; entre otros, han implementado en sus constituciones y legislaciones secundarias un mecanismo para responsabilizar al Estado, por alguna actividad irregular cometida por los servidores y funcionarios públicos.
De acuerdo al Marco Jurídico Internacional, por ejemplo, en los artículos 1 y 2 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, guardan estrecha relación con la responsabilidad patrimonial del Estado, sobre todo en la obligación de los Estados de respetar los derechos y adoptar disposiciones de derecho interno, y que en la especie, sería crear legislación relacionada con dicha materia.
Así mismo, el numeral 10 de la Convención, hace alusión al error judicial y al derecho a que toda persona tiene para ser indemnizada, en caso de haber sido condenada en sentencia firme. Desde luego, implica ciertas arbitrariedades por parte de las autoridades de procuración y administración de justicia, que afectan a los justiciables en su esfera de derechos, como el haber sido privados de la libertad durante mucho tiempo.
En concordancia con lo anterior, el artículo 10 apartado 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, menciona que: “cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada”.
Por su parte, el artículo 109 in fine de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la letra dice: “…la responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”.
Acorde al precepto jurídico que se comenta en la Carta Magna, se emitió el 31 de diciembre de 2004 la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, entrando en vigor hasta el 1º de enero del año 2005, en donde de acuerdo al mandato del Constituyente Permanente de expedir las normas locales en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, fue acompañada la obligación constitucional de que las entidades federativas, incluyesen una partida en sus presupuestos para hacer frente a las indemnizaciones, que se deriven de los daños ocasionados en los bienes o derechos de los particulares.
Cabe resaltar, que antes de la reforma constitucional y su ley reglamentaria, para hacer una reclamación extracontractual al Estado era insuficiente la legislación y se intentaba por vía civil, pues había supuestos de responsabilidad por riesgo creado, pues era necesario identificar al servidor público causante, demostrar su culpabilidad directa y acreditar en juicio su insolvencia. De manera que, la responsabilidad del Estado era subsidiaria o solidaria en el caso de que el acto o hecho hubiera sido realizado con dolo, lo que representaba un gran obstáculo para que las personas accedieran a su derecho a la indemnización.
Por otro lado, la responsabilidad extracontractual implica reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado. Dicha responsabilidad es objetiva, ya que está referida a los actos de administración realizados de manera anormal o deficiente, y no implica necesariamente, tomar en cuenta la culpa o negligencia de quien provocó el daño; y directa, por permitir a las personas demandar la responsabilidad del Estado, sin demostrar previamente la ilicitud de la actuación o el dolo del servidor público.
A mayor corolario, cuando se inicia el procedimiento de responsabilidad del Estado, existen dos partes que intervienen ya sea en sede administrativa o en sede jurisdiccional, consecuentemente, resulta conveniente hacer algunas recomendaciones y sugerencias con base en el ordenamiento jurídico federal, siendo las siguientes:
Para los reclamantes de la responsabilidad o particulares
– La vía administrativa, es la correcta al accionar la responsabilidad administrativa del Estado, no así la vía civil aún tratándose de empresas productivas del Estado. Sin embargo, se recomienda entrar al estudio de las obligaciones civiles, lucro cesante, daño emergente, daños y perjuicios, todos en materia civil.
– Demandar ante los tribunales civiles locales, en el supuesto de que, en la entidad federativa no exista una ley especial en materia de responsabilidad patrimonial del Estado.
– Contar con el asesoramiento de un abogado, es decir, si bien la ley no exige el patrocinio de un licenciado en derecho, para tramitar el procedimiento de responsabilidad del Estado, también lo es que, debe ser un especialista en derecho administrativo.
– Son sujetos de responsabilidad patrimonial del Estado, los entes públicos federales como los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal.
– A petición de parte, se inicia el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, a diferencia de España que puede ser de oficio en supuestos de desastres naturales o también a petición de parte interesada.
– La presentación de la reclamación, debe ser ante la dependencia o entidad presuntamente responsable u organismo constitucional autónomo.
– Señalar el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se considera irregular, así como la infracción o ilicitud normativa de sus funciones por una acción u omisión, es decir, la actividad anormal violatoria de la ley.
– Citar instrumentos internacionales, en el escrito de reclamación patrimonial del Estado como la Convención Americana de los Derechos, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos; Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano, por citar algunos. Además, hacer énfasis en la interpretación conforme señalada en el párrafo segundo de la Carta Magna.
– El marco jurídico nacional, debe indicarse en el escrito de reclamación patrimonial del Estado, tales como el artículo 109 in fine de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, ello tratándose de entes públicos federales; o bien, si fuera una reclamación de índole local, deberá fundarse en la Constitución de la entidad federativa correspondiente y su ley aplicable de Responsabilidad del Estado y Municipios.
– Exigir el respeto, protección y garantía del principio pro persona y con base en la dignidad humana, señalado en el párrafo tercero del artículo 1 de la Carta Magna, así también a la buena administración pública como un derecho humano.
– La actividad administrativa irregular, el nexo causal y el daño de bienes o derechos, son los elementos fundamentales en la tramitación del procedimiento irregular del Estado. Desde luego, no se limita únicamente en afirmar, sino que se deben acreditar con diversas pruebas.
– La nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso- administrativa, no presupone por sí mismas derecho a la indemnización.
– El derecho a reclamar indemnización prescribe en un año, mismo que se computará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión patrimonial, o a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo. Cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo de prescripción será de dos años.
– La responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que considere lesionado su patrimonio, por no tener la obligación jurídica de soportarlo.
– Se pueden ocasionar lesiones patrimoniales, personales o morales, a los particulares con motivo de una actividad administrativa irregular, debiendo ser reales, evaluables en dinero, directamente relacionados con una o varias personas y desiguales a los que pudieran afectar al común de la población.
– En la reparación integral del daño, las indemnizaciones corresponderán al daño personal y moral. Sin embargo, es interesante el pronunciamiento de la Corte al considerar, que una ‘justa indemnización’ o ‘indemnización integral’ implica el restablecimiento de la situación anterior y, de no ser esto posible, establecer el pago de una indemnización como compensación por los daños ocasionados al surgir el deber de reparar. Reparación que, en la medida de lo posible, debe anular todas las consecuencias del acto ilícito y restablecer la situación que debió haber existido con toda probabilidad, si el acto no se hubiera cometido.
– Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al interesado podrán impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa; o en su caso, directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
– Consultar el cuaderno de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la Responsabilidad Patrimonial del Estado, para conocer los precedentes y criterios del máximo Tribunal del país.
– Hacer uso de la teoría de la traslación o derecho comparado internacional en sede judicial y en el amparo, relativo a casos que se tramitaron en otros países y la solución de los mismos.
Para el Estado o el área tramitadora de la reclamación
– Se podrá suspender el procedimiento de reclamación, solicitando antecedentes a las diversas oficinas o áreas de índole penal, civil, quejas, o en su caso de inconformidades dentro de la institución, para que informen si existe algún otro procedimiento o juicio en trámite.
– No son sujetos de responsabilidad patrimonial, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos por las opiniones y recomendaciones que formulen, así como los actos que realicen en ejercicio de las funciones de su competencia.
– Excepción a la obligación de indemnizar, son diversos los supuestos por los cuales el Estado está exento de indemnizar, salvo prueba en contrario; por ejemplo, el caso fortuito y fuerza mayor; los daños y perjuicios, que no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; aquellos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar, según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento; aquellos casos en los que el solicitante de la indemnización sea el único causante del daño o un tercero.
– Para la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, deben concurrir elementos tales como: a) La imputabilidad material del acto o hecho al Estado en ejercicio de sus funciones, b) El acreditamiento del cumplimiento irregular de los deberes y obligaciones impuestos legalmente, c) La existencia de un daño cierto, d) El nexo causal ente el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado al particular.
– El cálculo de monto de la indemnización por daños y perjuicios materiales, será con los criterios establecidos por la Ley de Expropiación, el Código Fiscal de la Federación, la Ley General de Bienes Nacionales, tomando en consideración los valores comerciales o de mercado.
– En el caso de daños personales, corresponderá una indemnización con base en los dictámenes médicos para riesgos de trabajo en la Ley Federal del Trabajo.
– El reclamante o causahabiente, tendrá derecho a que se le cubran los gastos médicos que en su caso se eroguen, de conformidad con la propia Ley Federal del Trabajo.
– En caso de daño moral, la autoridad administrativa o jurisdiccional, calculará el monto de la indemnización de acuerdo con los parámetros del Código Civil Federal, debiendo tomar en consideración los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante.
– La indemnización por daño moral, que el Estado esté obligado a cubrir no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal hoy Ciudad de México, por cada reclamante afectado. En el caso de muerte, el cálculo de la indemnización se hará de acuerdo a lo dispuesto en el Código Civil Federal en su artículo 1915, sin embargo, el criterio de poner límites a la indemnización, ya ha sido motivo de debate por violación a los derechos humanos, como es el acceso a la justicia.
– En las condiciones de pago de indemnización, deberá pagarse en moneda nacional y podrá convenirse su pago en especie; la cuantificación de la indemnización se calculará de acuerdo a la fecha en que la lesión, efectivamente se produjo o la fecha en que haya cesado cuando sea de carácter continuo; deberá actualizarse la cantidad a indemnizar, al tiempo en que haya de efectuarse el cumplimiento de la resolución por la que se resuelve y ordena el pago de la indemnización; en caso de retraso en el cumplimiento del pago de la indemnización procederá la actualización de conformidad con el Código Fiscal de la Federación.
– Los pagos de las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial, se realizarán conforme a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal correspondiente, sin afectar el cumplimiento de los objetivos de los programas que se aprueben en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
– Supletoriedad de la ley, tratándose de la Ley Federal de Responsabilidad del Estado, se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado. A falta de disposición expresa, se aplicarán las disposiciones contenidas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el Código Fiscal de la Federación, el Código Civil Federal y los principios generales del derecho.
– Los entes públicos tendrán la obligación de denunciar ante el Ministerio Público, a toda persona que directa o indirectamente participe, coadyuve, asista o simule la producción de daños con el propósito de acreditar indebidamente la Responsabilidad Patrimonial del Estado o de obtener alguna de las indemnizaciones.
– Los reclamantes afectados podrán celebrar convenio con los entes públicos federales, a fin de dar por concluida la controversia, mediante la fijación y el pago de la indemnización que las partes acuerden. Para la validez de dicho convenio, se requerirá la aprobación por parte de la contraloría interna o del órgano de vigilancia.
– En caso de concurrencia, el pago de la indemnización deberá distribuirse proporcionalmente entre todos los causantes de la lesión patrimonial reclamada, de acuerdo con su respectiva participación.
– Las resoluciones que dicte el ente público federal con motivo de las reclamaciones, deberán contener como elementos mínimos el relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación. Igualmente, en los casos de concurrencia en dicha resolución se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente, para su aplicación a cada caso en particular.
– Las sentencias firmes, deberán registrarse por el ente público federal responsable, quienes llevarán un registro de indemnizaciones debidas por responsabilidad patrimonial, que será de consulta pública.
– El Estado podrá repetir de los servidores públicos el pago de la indemnización cubierta a los particulares cuando, previa substanciación del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se determine su responsabilidad, y que, la falta administrativa haya tenido el carácter de infracción grave.
Propuestas
– Crear tribunales especializados en responsabilidad patrimonial del Estado.
– En una litis abierta de sede jurisdiccional, no debe limitarse a las partes el exhibir o perfeccionar otro tipo de pruebas a las aportadas en el procedimiento de responsabilidad patrimonial del Estado, ya que limita el acceso a la justicia y conocer la verdad de los hechos.
– Se recomienda que el Estado capacite a los servidores públicos, encargados del trámite de reclamación patrimonial.
– Que el Estado difunda a la ciudadanía los mecanismos jurídicos, para lograr una cultura de reclamación patrimonial del Estado.
– Al reservarse el Estado un presupuesto para indemnizar, sería conveniente contratar un seguro contra riesgos.
– Que el Estado contrate los servicios de un corporativo o consultoría que oferte un modelo compliance gubernamental, para su implementación y prevenir situaciones de riesgo en su actividad.
Finalmente, la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado debe ser un mecanismo conocido por la ciudadanía y operadores jurídicos, ya que estamos expuestos a diversas acciones u omisiones irregulares, cometidas por los servidores o funcionarios públicos integrantes del Estado, ya sea federal, estatal o municipal y de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, mismos que causen alguna afectación que deba repararse integralmente con medidas de rehabilitación, compensación, satisfacción y de no repetición.
