El combate a la corrupción ha propiciado la reforma a leyes y el establecimiento de sistemas que, hasta hace algunos años, se enfocaban en garantizar exclusivamente que los servidores públicos se condujeran bajo los principios de honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.
La experiencia ha arrojado que para prevenir y erradicar la corrupción se requiere tanto del esfuerzo del Gobierno, como de la cooperación, apoyo y participación de los particulares.
Con la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción del 26 de mayo de 2015, por primera vez se estableció que se sancionaría tanto a los servidores públicos por incurrir en una responsabilidad administrativa, como a los particulares que intervinieran en actos vinculados con las faltas administrativas graves, como el soborno, la participación ilícita en procedimientos administrativos, el tráfico de influencias para inducir a la autoridad, la utilización de información falsa, colusión, el uso indebido de recursos públicos y la contratación indebida de exservidores públicos.
Conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) es el encargado de imponer las sanciones por faltas graves cometidas por particulares. Para ello, se deben considerar aspectos como el grado de participación en la falta, la reincidencia, la capacidad económica, el daño o puesta en peligro del adecuado desarrollo de la actividad administrativa del Estado y el monto del beneficio, lucro o del daño o perjuicio derivados de la infracción.
Adicionalmente, tratándose de personas morales, el TFJA debe tomar en consideración que cuenten con una política de integridad; sin embargo, la LGRA no establece la forma en que debe valorarse tal circunstancia al imponer la sanción respectiva.
Lo anterior nos conduce a cuestionar en qué consiste la política de integridad, cómo se conforma, la manera en que su existencia podrá impactar en la imposición de sanciones y cómo deberá valorarla el TFJA al imponer las sanciones.
La política de integridad se relaciona con la figura de compliance (surgida desde 1977 en los Estados Unidos de América, en la Foreign Corrupt Practices Act) y se traduce en el establecimiento de estrategias y procedimientos enfocados en la cultura de integridad y ética de las personas que conforman a la persona moral.
“El TFJA deberá verificar y valorar si la política establecida está verdaderamente orientada a implementar medidas y mecanismos dirigidos a fortalecer la cultura de integridad de las personas que la conforman, así como mitigar y reducir riesgos de actos de corrupción.”
Dicha política tiene un rol destacado en materia de responsabilidades, pues a través de ella las personas morales buscan fijar medidas de mitigación y reducción de riesgos que permitan brindar cierta garantía en cuanto a que las personas físicas que las integran eviten realizar conductas que puedan constituir actos de corrupción al actuar en representación de la persona moral.
Atendiendo a su naturaleza y finalidad, la existencia de una política de integridad, constituye una atenuante a considerarse por el TFJA, al imponer las sanciones a una persona moral. La
problemática surge en la manera en que el Tribunal debe valorar la política de integridad, pues, en primer término, la LGRA sólo dispone de los elementos mínimos que debe contener la referida política.
El referido ordenamiento prevé que la política de integridad debe componerse de un manual de organización y procedimientos que sea claro y completo; un código de conducta debidamente publicado y socializado entre todos los miembros de la organización; sistemas adecuados y eficaces de control, vigilancia y auditoría, que examinen de manera constante y periódica el cumplimiento de los estándares de integridad en toda la organización; sistemas adecuados de denuncia, tanto al interior de la organización como hacia las autoridades competentes; sistemas y procesos adecuados de entrenamiento y capacitación respecto a las medidas de integridad; políticas de recursos humanos tendentes a evitar la incorporación de personas que puedan generar un riesgo a la integridad de la corporación; y mecanismos que aseguren en todo momento la transparencia y publicidad de sus intereses.
No obstante, por ejemplo, la LGRA no establece qué requisitos debe contener el manual de organización y procedimientos para que sea “claro y completo”; de qué manera está “debidamente publicado y socializado” el código de conducta; cuándo un sistema de control, vigilancia y auditoría es “adecuado y eficaz”; de qué forma un sistema de denuncia es “adecuado” o qué sistemas y procesos serían “adecuados” para el entrenamiento y capacitación respecto de las medidas de integridad.
La Secretaría de la Función Pública (SFP) ha emitido un Modelo de programa de integridad empresarial para brindar asesoría al sector privado sobre el cumplimiento de lineamientos para el diseño y aplicación de políticas de integridad; lo que podría en principio, ayudar a las personas morales para fijar su contenido y al TFJA como parámetro para su valoración.
Sin embargo, la LGRA no establece que las personas morales se encuentren obligadas a seguir el referido modelo, señala que constituye un instrumento orientador para la elaboración de sus políticas de integridad, como se desprende del artículo 21 del referido ordenamiento.
Ante esta problemática el TFJA enfrentará varios escenarios al momento de imponer sanciones a personas morales, entre las que se encuentran:
1. Que la persona moral sancionada no cuente con una política de integridad. El Tribunal se abstendrá de considerar tal elemento como una posible atenuante a la sanción y así deberá señalarlo en la motivación de la sanción respectiva.
2. Que la persona moral a sancionar cuente con una política de integridad, conforme al Modelo de programa de integridad empresarial. El TFJA una vez analizado el Modelo propuesto por la SFP, revisará si los mecanismos que implementó la empresa a sancionar son afines a la finalidad y objetivo que se pretende alcanzar, es decir, evitar con la mayor eficiencia y eficacia la tendencia a la corrupción y los actos de corrupción en sí mismos.
3. Que la persona moral sancionada cuente con una política de integridad que no se haya emitido conforme al Modelo de programa de integridad empresarial. El TFJA deberá verificar y valorar si la política establecida está verdaderamente orientada a implementar medidas y mecanismos dirigidos a fortalecer la cultura de integridad de las personas que la conforman, así como mitigar y reducir riesgos de actos de corrupción.
El solo hecho de que la persona moral cuente con una política de integridad no es per se suficiente para que el TFJA atenúe la sanción a imponer, es necesario que analice y valore también la pertinencia y eficacia de las medidas y mecanismos que componen la política de integridad, lo cual deberá estar íntimamente relacionado con las características particulares de la persona moral.
“Conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) es el encargado de imponer las sanciones por faltas graves cometidas por particulares.”
Por ejemplo, que las personas morales que por su objeto social o actividades tengan contacto con servidores públicos establezcan mecanismos de prevención, control y sanción, para evitar que sus integrantes incurran en los supuestos previstos en la Ley General de Responsabilidades Administrativas como actos de particulares vinculados con faltas administrativas graves, tales como el soborno, la participación ilícita en procedimientos administrativos, el tráfico de influencias para inducir a la autoridad, la utilización de información falsa, la colusión, el uso indebido de recursos públicos, y la contratación indebida de exservidores públicos.
Lo anterior nos conduce a concluir que ante los diversos supuestos que pueden presentarse, así como la amplia subjetividad que existe en los elementos que deben contener las políticas de integridad; el TFJA tiene la importante labor de analizar en cada caso dichas políticas para verificar que sean implementadas por las personas morales como un salvoconducto para disminuir las sanciones a las que pueden hacerse acreedoras y deben ser verdaderamente eficaces y eficientes para evitar que sus integrantes incurran en actos de corrupción. Por ende, sólo atendiendo a la pertinencia y eficacia de la política de integridad implementada es que el TFJFA la tomará en cuenta para determinar en qué grado es procedente atenuar la sanción a imponer a la persona moral por los actos en que haya incurrido.
