Tradicionalmente, el derecho administrativo se ha desarrollado dentro de un esquema predominantemente adversarial. Cuando surgía un conflicto entre la administración pública y un ciudadano, el camino parecía prácticamente inevitable: agotar el procedimiento administrativo, interponer los recursos previstos en sede administrativa y, en su caso, acudir al juicio contencioso administrativo ante los tribunales para eventualmente llegar al juicio de amparo. El sistema estaba diseñado para resolver las controversias mediante decisiones unilaterales de la autoridad o a través de resoluciones jurisdiccionales.
Este modelo ha sido útil, lo es hoy y seguirá siendo indispensable. El control jurisdiccional de la legalidad administrativa es uno de las columnas del Estado de Derecho. Sin tribunales capaces de revisar los actos de la administración pública, el principio de legalidad correría el riesgo de convertirse en una simple aspiración retórica.
Sin embargo, la evolución de los sistemas de justicia —no sólo en México, sino en distintas partes del mundo— ha mostrado algo que durante mucho tiempo parecía improbable: no todos los conflictos entre la administración pública y los ciudadanos necesitan terminar necesariamente en un litigio.
Con frecuencia, detrás de una controversia administrativa existen desacuerdos que pueden encontrar una solución razonable a través del diálogo institucional. En esos casos, la justicia no surge de la imposición de una decisión por parte de un tercero, sino del entendimiento que las propias partes logran construir. Para ello resultan fundamentales ciertas herramientas básicas del diálogo: escuchar con atención, comunicar con claridad, reconocer la posición del otro y mantener un trato respetuoso. Cuando las instituciones generan espacios donde las personas se sienten escuchadas y tratadas con consideración, la legitimidad de las decisiones públicas suele fortalecerse de manera natural.
Durante mucho tiempo esta idea fue vista como algo ajeno al derecho administrativo. El derecho público se construyó históricamente sobre la base de la supremacía de la autoridad y la unilateralidad del acto administrativo. No obstante, el desarrollo contemporáneo de los sistemas jurídicos ha comenzado a abrir paso a una comprensión más flexible de los conflictos administrativos, una que reconoce que la forma en que las instituciones se relacionan con las personas también influye en la percepción de justicia y en la confianza hacia el Estado.
En México, este proceso tiene un punto de partida normativo claro en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que las leyes deberán prever mecanismos alternativos de solución de controversias. Esta disposición no sólo reconoce la legitimidad constitucional de estos instrumentos, sino que además impone al legislador el deber de incorporarlos dentro del sistema jurídico como parte del derecho de acceso a la justicia.
A partir de ese mandato constitucional se expidió la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, que establece las bases normativas para el desarrollo de estos mecanismos en todo el país. La ley reconoce que la mediación, la conciliación y otros métodos de resolución basados en el diálogo constituyen herramientas valiosas para resolver conflictos jurídicos de manera más ágil y, en muchos casos, más satisfactorias para las partes.
El diseño de estos mecanismos se apoya en principios que buscan garantizar la confianza en el proceso. Entre ellos destacan la voluntariedad, la confidencialidad, la imparcialidad, la neutralidad del facilitador, la flexibilidad procedimental y la autonomía de la voluntad. Se trata de principios orientados a asegurar que el diálogo se desarrolle dentro de un entorno institucional confiable y respetuoso.
En esa misma línea normativa, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa ha comenzado a construir un modelo institucional propio de mecanismos alternativos. En ese contexto se concretó la creación del Centro Público de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Este proceso institucional se oficializó mediante el Acuerdo SS/9/2025 del Pleno General de la Sala Superior, mediante el cual se expidió el Reglamento que regula su funcionamiento. Posteriormente, mediante Acuerdo E/JGA/38/2025, la Junta de Gobierno y Administración autorizó la formalización de la estructura organizacional necesaria para su operación.
Como parte de este mismo proceso institucional, y con fundamento en los artículos 119, 121 y séptimo transitorio de la Ley General de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, en julio de 2025 se llevó a cabo la instalación del Consejo Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia de Justicia Administrativa, órgano destinado a favorecer la coordinación y homologación de criterios entre el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y los tribunales administrativos de las entidades federativas.
Finalmente, mediante Acuerdo G/JGA/42/2025, la Junta de Gobierno y Administración determinó que el Centro Público iniciara formalmente sus funciones el 1 de octubre de 2025, con sede en la Ciudad de México. Con ello se abrió un nuevo espacio institucional orientado a promover soluciones dialogadas entre los ciudadanos y la administración pública dentro del marco de la legalidad.
El diseño de este centro parte de una premisa clara: los mecanismos alternativos no sustituyen al juicio contencioso administrativo. Tampoco pretenden desplazar la función jurisdiccional del tribunal. El control judicial de los actos administrativos sigue siendo una tarea esencial. Pero la justicia administrativa debe abrir nuevos espacios para que las partes exploren la posibilidad de resolver sus diferencias mediante acuerdos construidos a través del diálogo.
El reglamento del Centro prevé un procedimiento que ofrece a las partes someter su controversia a un proceso de mediación o conciliación. La solicitud puede presentarse por cualquiera de ellas y, una vez admitida, se designa a un facilitador especializado encargado de dirigir las sesiones basadas en el diálogo.
Cabe señalar que la función del facilitador no es igual a la de los magistrados. Mientras los magistrados resuelven la controversia mediante una sentencia fundada en derecho, el facilitador dirige un proceso de comunicación entre las partes. Su tarea es propiciar condiciones de confianza que permitan identificar los intereses en juego, aclarar posiciones y explorar posibles alternativas de solución.
La neutralidad del facilitador es uno de los elementos centrales del procedimiento. Su función no es imponer soluciones ni sustituir la voluntad de las partes. Su papel es facilitar el diálogo, el entendimiento, para que las propias partes puedan construir, dentro del marco de la legalidad, un acuerdo viable.
Cuando ese acuerdo se alcanza, puede formalizarse mediante el convenio correspondiente, el cual puede adquirir efectos jurídicos vinculantes conforme al marco normativo aplicable.
Desde una perspectiva jurídica, el desarrollo de estos mecanismos dentro del ámbito administrativo plantea desafíos importantes. La actuación de la administración pública continúa sujeta al principio de legalidad, lo que significa que muchas decisiones se encuentran determinadas por normas imperativas que limitan el margen de negociación.
Por esa razón, no todas las controversias administrativas son susceptibles de resolverse mediante mecanismos alternativos. Existen materias que involucran potestades públicas indisponibles o intereses colectivos que no pueden ser, al menos de momento, objeto de negociación. Sin embargo, existe un amplio espacio para la construcción de acuerdos en temas relacionados con la ejecución de resoluciones administrativas, el cumplimiento de obligaciones o la regularización de situaciones jurídicas complejas.
La experiencia comparada nos dice que estos mecanismos son compatibles con el derecho público.
En Europa, la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo impulsó la mediación como complemento al proceso judicial. Aunque se centra en materias civiles y mercantiles, ello ha contribuido a la expansión de modelos de mediación en distintas áreas, incluido el derecho administrativo.
En Canadá, diversos tribunales administrativos han incorporado procedimientos de mediación dentro de sus procesos. Un ejemplo es el Social Security Tribunal of Canada, cuyo procedimiento prevé audiencias de resolución antes de que se dicte una decisión formal, lo que permite a las partes explorar soluciones consensuadas.
En Francia, el Código de Justicia Administrativa incorporó gradualmente mecanismos de mediación administrativa, permitiendo que los tribunales apliquen mediación antes o durante el procedimiento contencioso.
En Australia, donde estudié mi doctorado, existe desde hace décadas un sistema de revisión administrativa que incorporó mecanismos de resolución temprana de controversias. En tribunales como el otrora Administrative Appeals Tribunal (Hoy, Administrative Review Tribunal), una parte considerable de su carga de trabajo se resuelve, antes de llegar a la audiencia final, mediante mediación, audiencias de resolución o acuerdos alcanzados durante la gestión temprana del conflicto.
En México, este proceso apenas comienza. La creación del Centro Público de Mecanismos Alternativos del Tribunal Federal de Justicia Administrativa representa un paso relevante para incorporar el diálogo dentro de la justicia administrativa.
Ahora bien, el potencial de estos mecanismos no se limita al ámbito federal. Las entidades federativas deben desarrollar modelos de mediación administrativa dentro de sus propios sistemas.
Los tribunales administrativos locales, y las autoridades estatales y municipales, pueden encontrar en la mediación y la conciliación herramientas útiles para gestionar conflictos de manera más eficiente y menos confrontativa. Además, estos mecanismos contribuyen a mejorar la calidad de la relación cotidiana entre las instituciones públicas y los ciudadanos.
Pero la transformación no depende exclusivamente de contar con un marco jurídico sólido. El verdadero cambio tiene que ver con la forma en que entendemos la relación entre el Estado y los ciudadanos. El reto es modificar la cultura del conflicto en nuestro país.
La justicia administrativa requiere tribunales efectivos, juzgadores imparciales y técnicos, así como procedimientos jurisdiccionales sólidos. Pero requiere también espacios de diálogo institucional donde la autoridad y el ciudadano puedan apartarse de la lógica legalcentrista y estrictamente adversarial del litigio.
Los mecanismos alternativos de solución de controversias ofrecen ese espacio.
Tal vez una de las transformaciones más relevantes que veremos en los próximos años en la justicia administrativa no tenga que ver únicamente con reformas procesales o con nuevas instituciones. Tiene que ver con algo más profundo: la capacidad del derecho público para reconocer que, en ciertos casos, la solución más justa no es necesariamente la que impone el tribunal, sino la que construyen las propias partes a través del diálogo.
Porque, en ocasiones, la forma más válida de justicia no surge de la sentencia, sino del acuerdo.
