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La Revocación de Mandato

“La revocación de mandato es producto de la reforma constitucional de diciembre de 2019, hipotéticamente debería ser entendida como un procedimiento por el cual los ciudadanos podemos destituir mediante una votación a un funcionario público antes de que expire el periodo para el cual fue electo. Es decir, un gran número de ciudadanos tendría que estar en desacuerdo o haber perdido la confianza con respecto la gestión del funcionario público al que se le quiere aplica la revocación.”

Con motivo de la reciente aprobación de la Ley Federal de Revocación de Mandato, publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado 14 de septiembre, Foro Jurídico entrevistó al Dr. Raúl Contreras Bustamante, especialista en Derecho Constitucional, actual Director de la Facultad de Derecho de la UNAM, quien asegura que se trata de una figura polémica –como otras tantas impulsadas por el presidente Andrés Manuel López Obrador AMLO. El Dr. Contreras Bustamante explica que, no obstante que no existe una corriente política o ciudadana que desee la remoción del Presidente de la República, está dentro de las prioridades del gobierno poner en marcha este novedoso mecanismo de democracia directa. Por ello, dice, existen voces que han querido ver esta revocación de mandato como una ratificación del mismo, advirtiendo que este ejercicio puede ser riesgoso, pues la estabilidad política de México está de por medio. Es decir, la revocación de mandato es un proceso que puede generar inestabilidad política, gran efervescencia e incertidumbre.

Presentamos a nuestros lectores la parte medular de esta interesante entrevista.

FORO JURÍDICO (FJ): ¿Qué es la Revocación de Mandato, cuál es su propósito y cómo se ha desarrollado?

RAÚL CONTRERAS BUSTAMANTE (RCB): Los partidos políticos tienen varias décadas de existencia, Para empezar, debemos recordar las disputas que se llevaron a cabo en el siglo XIX entre los partidarios del federalismo contra los del centralismo, en EE. UU. el partido republicano y el demócrata tienen varias décadas de disputarse el poder, sin embargo, después de la Segunda Guerra Mundial se considera la necesidad de incorporar, de constitucionalizar a los partidos políticos que se convierten en factores de poder, en instrumentos de carácter legar. La necesidad de constitucionalizar a los partidos nace en el ámbito de los países que ganaron la Segunda Guerra Mundial como reacción para evitar la introducción de los partidos comunistas porque se temía que se extendiera la influencia del comunismo impuesta por la Unión Soviética a una buena parte de Europa.

A raíz de esta decisión, los partidos políticos ganan más facultades, además de que empiezan a ser regulados y a ganar autoridad y poder. Actualmente, los partidos han entrado en una crisis en los países democráticos, en los países en donde se convirtieron en factor exclusivo de acceso al poder si un ciudadano aspira a conseguir algún puesto político. De esta manera, se convirtieron en un embudo, en algo muy cuestionado ahora:

los partidos políticos que son instrumentos de la democracia son entes antidemocráticos porque, por lo menos en México, no establecen reglas claras en torno a los requisitos que deben cumplir los ciudadanos para formar parte de ellos y poder ser candidatos.

En términos prestablecidos sabemos que cada partido tiene sus usos y costumbres, que han sacrificado a sus militancias en las alianzas que se han dado en los últimos años para cumplir con sus aspiraciones electoreras en donde hacen alianzas, se reparten las posiciones y muchos militantes que esperaban su turno terminan siendo relegados.

Como consecuencia, hay una necesidad por parte de los ciudadanos de tener una mayor participación dentro del poder político sin depender de los partidos, de esta manera surgen de la academia y de la doctrina las formas de democracia directa, por ejemplo, candidaturas ciudadanas, revocación de mandato, iniciativa popular, consultas populares. En México estas formas de democracia directa se van adoptando paulatinamente. Se han presentado candidaturas independientes, iniciativas ciudadanas, consultas populares y ahora toca el turno de la revocación de mandato.

La revocación de mandato es objeto de gran interés por parte de la academia, sin embargo, las anteriores instituciones que se han puesto en práctica no corresponden con la idea de que un ciudadano pueda acceder a la participación política prescindiendo de un partido político. Por ejemplo, para que un ciudadano sea candidato independiente necesita de una organización política que lo ayude a alcanzar el número de firmas que se le exige, lo mismo ocurre con una iniciativa popular.

La revocación de mandato es producto de la reforma constitucional de diciembre de 2019, hipotéticamente debería ser entendida como un procedimiento por el cual los ciudadanos podemos destituir mediante una votación a un funcionario público antes de que expire el periodo para el cual fue electo. Es decir, un gran número de ciudadanos tendría que estar en desacuerdo o haber perdido la confianza con respecto la gestión del funcionario público al al que se le quiere aplica la revocación.

FJ: La revocación de mandato procede frente a la pérdida de confianza de los ciudadanos, con un representante popular. Parece que en este caso es al revés: el Presidente de la República promueve la posibilidad de que se le revoquen el mandato, con el sentido político y no democrático de validar su apoyo popular, lo que académicamente parece una deformación, particularmente en México, que ha sido un ejemplo de estabilidad política y gobernabilidad en América Latina desde 1934 ¿Que nos podrías comentar al respecto?

RCB: Efectivamente, México es el único país en Latinoamérica que desde 1934ha tenido una estabilidad política donde los presidentes han terminado su periodo de mandato, el sistema y las instituciones políticas de México han tenido la capacidad de procesar las transiciones y alternancias evitando interrupciones violentas para arribar al siglo XXI donde han gobernado al país tres orientaciones políticas. Asimismo, las encuestas señalan que el Presidente tiene una alta aceptación de alrededor del 60 % según las encuestas, a lo que se añade que ningún partido de oposición o algún sector de la sociedad se está organizando para pedir la renuncia del Presidente.

Desde la academia se aprecia una estabilidad política envidiable. Difícilmente se ha visto que el primer día que se instala una Legislatura y da inicio el periodo ordinario se presente una iniciativa y se comience a discutir unos días más tarde y antes del 15 de septiembre se haya procesado en las dos Cámaras y tengamos una ley reglamentaria, lo que indica que hay una decisión y una coincidencia entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo para poner en práctica este nuevo ejercicio de democracia directa. Si no se presenta algún impedimento, en octubre saldrán los formatos del INE y la ciudadanía comenzará a movilizarse en torno a este, habrá que seguir de cerca el proceso, habrá que ser críticos, quién es el que lo promueve ya que la ley secundaria prohíbe a los partidos políticos inmiscuirse en el proceso y también prohíbe a las autoridades de los tres niveles destinar recursos y meter las manos en el proceso.

FJ: Normalmente quien promueve este tipo de acciones es la ciudadanía. La Constitución y la ley secundaria establecen que se debe realizar con un mínimo de firmas del 3 % de personas inscritas en el padrón (cerca de 3 millones). Es evidente que esa cantidad de ciudadanos no está promoviendo la medida y que son el Presidente y su partido quiénes lo están haciendo.

RCB: La consulta de revocación de mandato representa todo un reto, no son solo las 3 millones de firmas, sino que deben ser recabadas de 17 entidades federativas, lo que significa más de la mitad del pacto federal y que esas firmas representen el 3 % del padrón de las entidades federativas. Yo no conozco a algún ciudadano que sea tan popular en 17 estados que pueda convocar a los ciudadanos para juntar firmas y hacer una solicitud formal al INE. El Instituto Electoral tendrá que ser demasiado cuidadoso para ver que se junten las firmas, que se junten de manera correcta, que correspondan a ciudadanos reales, y luego tiene que estar pendiente, junto con la Fiscalía de Delitos electorales, de que ningún partido político o funcionario incumplió la ley, usó recursos o intervino en la convocatoria utilizando medios de información para convocar. Será un proceso complejo y la academia también debe estar atenta a la evolución del mismo.

FJ: Otro tema polémico es el que se planteaba antes de la reforma es con el artículo 84 constitucional que plantea las hipótesis del presidente sustituto.

RCB: Desde luego que es cuestionable que una institución que se pone por primera vez en práctica se plantee al revés, en lugar de que los ciudadanos pidan la renuncia, parece una iniciativa del gobierno para lograr una ratificación de la confianza que es innecesaria. Se procesa una ley y estamos ante la inminencia de que va a venir porque se percibe la seguridad de que el ejercicio va a ser favorable para que el Presidente permanezca. Una situación similar acaba de pasar en Canadá, donde el Primer Ministro, Justin Trudeau, disolvió el Parlamento y convocó a elecciones anticipadas, el resultado fue a su favor, pero con una victoria sesgada, como consecuencia, su autoridad quedó cuestionada ante la ciudadanía porque consideró que fue un ejercicio innecesario y con un alto costo económico, mismo que pudo haberse destinado al combate de la pandemia.

Este caso debería quedar como antecedente inmediato, nuestro país sigue en pandemia, los jóvenes todavía no son vacunados y no sabemos si habrá otra ola. Ya salió la ley y no se dio lo que más preocupa, que la revocación de mandato procediera, que se diera en una hipótesis no deseable porque la legislación deja un hueco, que se cumpliera con el objetivo de que el 40 % de la lista nominal, más de 36 millones de habitantes, acudieran a la consulta y por mayoría se decidiera proceder con la revocación.

El artículo 84 dice que quedará como Presidente interino el Presidente del Congreso, es decir, quien esté presidiendo en ese momento la Cámara de Diputados, y dentro de un plazo de 30 días el Congreso, en sesión general, tendrá que elegir al Presidente sustituto que termine el mandato hasta el 1º de octubre de 2024.

Constitucionalmente, un presidente que ganó con una votación histórica, más de 30 millones de votos, que en el ejercicio previo tiene 60 % de votación, sale afectado por una revocación y pasamos a un escenario de terror: imaginemos sin una ley secundaria, al Congreso general que significa reunir en un solo recinto a los 499 diputados porque uno ya es Presidente, es decir, el mismo órgano que tiene la presidencia interina tiene que nombrar al Presidente. 499 diputados y 128 senadores reunidos, sin ley reglamentaria, para ponerse de acuerdo sobre cómo hacer una terna y una votación y cómo llegar a los consensos para nombrar a un Presidente sustituto. Entonces tendríamos a un Presidente que tuvo una votación histórica, constitucional y otro que será nombrado de manera indirecta por el Congreso. Realmente no se gana nada con un ejercicio de esta naturaleza. La ley reglamentaria ya quedó y no ha está resuelto el punto que fue mal medido porque el mismo órgano que va a nombrar al Presidente sustituto en ese momento goza de la Presidencia interina.

FJ: Coincidiendo en este punto, Diego Valadés publicó un artículo en donde expone una contradicción que consiste en que al utilizar una medida de democracia directa como la revocación de mandato se caiga en una figura antidemocrática, si pierde la presidencia y pierde la confianza del pueblo, el pueblo no elige al sustituto, sino sus correligionarios del partido en el poder que tienen la mayoría en el Congreso, lo que resulta como el peor de los escenarios de la democracia.

RCB: El tema de la sustitución del Presidente es algo que nos ha venido preocupandodesde hace décadas, que la figura más importante del sistema político sea el titular del Poder Ejecutivo, el artículo 80 dice que el Gabinete, la administración pública, los embajadores, etc., dependen de un solo individuo, siempre ha sido un tema muy controversial a lo largo de la historia.

Hay que recordar que cuando México inició su vida constitucional el 1824, las ausencias del Presidente las sustituía el Vicepresidente, figura retomada de Estados Unidos, gracias a la figura de la Vicepresidencia Santa Anna Fue once veces Presidente. En 1827 desaparece la Vicepresidencia por los malos antecedentes y se establece que la ausencia del Presidente la iba a cubrir quien presidiera la Suprema Corte, Benito Juárez entra en funciones cuando renuncia Comonfort, solo que Juárez falleció siendo Presidente después de una segunda reelección. En la Constitución de 1917 se elimina la predeterminación de quién debe ocupar la Presidencia, quedó abierto a que fuera el Congreso, no había una figura inmediata. Gracias a esta concatenación afortunada, nunca hemos tenido la necesidad de nombrar un sustituto del Presidente. Hace poco hubo una reforma en donde se estableció que el Presidente interino sería quien ocupe la secretaría de Gobernación, lo cual por lo menos da estabilidad, una continuidad de que el Congreso decide quién va a ser el Presidente sustituto. Viene la reforma y como incluye la destitución del Presidente, también se destituye al Secretario de Gobernación y se inventa la nueva figura sobre quien cubrirá de manera interina es el Presidente del Congreso y el mismo Congreso debe designar.

De esta manera regresamos a una incertidumbre creada porque no estamos ante un hecho fatal de una enfermedad o de un atentado, el país no está institucionalmente preparado para una situación similar, más bien se inventa en un sexenio cuyo Presidente obtuvo una votación inédita. El riesgo es evidente, estaremos al pendiente de ver si no nos sale más caro el remedio que la enfermedad.

FJ: Tenemos el antecedente de la reciente consulta popular fallida para enjuiciar expresidentes en la que había una presunción de violación de derechos humanos, era tema del ámbito penal y no tenía que ser materia de una consulta popular, cuyo costo fue de 500 millones de pesos en un momento en el que se necesitan recursos para programas sociales en un contexto de pandemia y su consecuente crisis económica. Fue un fracaso rotundo y nuevamente podemos estar frente a un ejercicio similar. Adicionalmente, la pregunta que se someterá al electorado parece no ser la adecuada desde un punto de vista constitucional.

RCB: La academia debe tomar este tipo de ejercicios con interés, es un buen ejercicio ciudadano, es necesario recordar que el concepto de ciudadanía es relativamente joven, surgió con la Revolución francesa y con el nacimiento del constitucionalismo, antes de estos eventos quienes habitábamos éramos súbditos de los monarcas, gracias a la ideología de la enciclopedia, de la Revolución francesa y del constitucionalismo, los súbditos nos convertimos en ciudadanos y el monarca se convirtió en un mandatario, es decir, ahora el que manda es el pueblo, la soberanía popular y la ciudadanía.

Ciudadanía es un concepto que no hemos terminado de crear y estos ejercicios van a tener éxito en la medida en la que la ciudadanía los haga suyos, la ciudadanía debe percibir y valorar este tipo de ejercicios y en un futuro debe haber una reforma que los elimine o los modifique porque la ciudadanía será capaz de decidir cuáles asuntos de mayor prioridad para el país se deben poner en marcha.

Si la consulta por la revocación fracasa por cualquier circunstancia, quienes la organizan tendrán que rendir cuentas ante la ciudadanía, esta última es cauta porque le están informando, está aprendiendo de una manera muy rápida, pero es dura y sancionadora a la hora de emitir el voto. Es positivo que se realice este proceso si se lleva a cabo con limpieza y escrúpulo, lo que servirá para no revertir la buena percepción que tiene la ciudadanía por estos procesos, y se convierta en un ejercicio democrático que brinde resultados positivos.

Para que pueda haber una cultura de la legalidad, y con ella el perfeccionamiento del Estado de Derecho, se requiere ante todo de educación que ha transformado a la ciudadanía. Hasta antes de la Constitución de 1917 la educación de calidad estaba reservada para las élites, desde los griegos solamente tenían acceso a la educación de calidad la monarquía, la aristocracia y el alto clero, hasta que se convierte en un derecho social en la Constitución de 1917 y se obliga a los gobiernos a impartir educación de carácter general, gratuito, laico y obligatorio, se genera un cambio y se empieza a consolidar el concepto de ciudadanía. Como consecuencia, las mujeres demandan sus derechos, obtienen la ciudadanía en distintos países, etc. Hoy la sociedad camina con dos piernas, para que la ciudadanía alcance la madurez es necesario que sepamos que tenemos derecho a ser candidatos, a ser votados, sin embargo, el concepto que falta es que la ciudadanía entienda que los problemas no los van a resolver los representantes populares, debemos permanecer vigilantes, hacerle entender al gobierno que no podemos avanzar si no colaboramos durante su mandato.  Debemos entender que el representante gobierna pero que la ciudadanía tiene que colaborar, exigirle que cumpla lo que prometió y que no haga nada más de lo que se le autorizó.

Es un concepto interesante de ciudadanía, en la Facultad de Derecho advertimos a los estudiantes que antes de ser buenos juristas primero deben ser buenos ciudadanos porque si no son buenos ciudadanos tendrán un arma que pueden usar en contra de la sociedad y del pueblo que fue el que les financió su educación.

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