La Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio en México

La Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio en México

Dra. María de los Ángeles Fromow Rangel
Titular de la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (2013-2016)

“El cambio institucional no es solamente lento; es también impredecible y conflictivo. Quien haya pensado que puede diseñar un programa amplio de reforma para implementarlo en cinco años, no vive en el mundo real”. Linn Hammergren

La década de los 70 puso a América Latina en el centro del mapa en cuanto a la lucha por los Derechos Humanos (DH), la igualdad y la justicia. Decenas de dictaduras en la región fueron, indirectamente, las causantes de que la sociedad se organizara y defendiera derechos elementales de los ciudadanos. La cooperación internacional en los 70 y 80s fue la puerta de entrada a tratados y acuerdos que cambiaron la configuración de las leyes.
De tal suerte que a finales del siglo xx, poco a poco, los países latinoamericanos cambiaron sus modelos penales a sistemas en los que la garantía humanista fuera, ante todo, el eje de los procesos y de la impartición de la justicia. El 18 de junio de 2008, casi 30 años después de que los primeros países de la región lo hicieran, México, por fin, promovió cambios a su Constitución para dar el primer paso de un camino arduo y ambicioso: modificar el Sistema de Justicia Penal, con todo lo que implica hacer una Reforma de este tipo. México es el 13º país más extenso del mundo, pero no sólo su tamaño lo hace complejo, también su multiculturalidad: su conformación multiétnica, su estructura orográfica y su situación social. Por ello, implementar un solo modelo de justicia penal, homologar procesos y criterios es, de por sí, una tarea gigante. Podría decirse que es incomparable a otra Reforma similar en cualquier otro país.
Fueron 8 años, y miles de horas de personas las que trabajaron arduamente para que esta misión se volviera realidad, y esto apenas está comienza.

La Necesidad de la Reforma
El sistema penal tradicional tenía más de 100 años de que se había instaurado en el país. En su momento, las valoraciones de cada parte del proceso eran válidas y la ciencia aplicada en ese momento carecía de la confianza y certeza con la que goza ahora.
La distancia entre la ciencia y la justicia, permitía suponer que cuando una persona cometía un delito y lo confesaba, no había nada más que hacer. Así, obtener una confesión (la “reina de las pruebas”), a como diera lugar se convirtió en el día a día en el trabajo de quienes impartían justicia. Su regulación no permitía, en la práctica, un pleno respeto a la presunción de inocencia.
Por otra parte, el procedimiento era escrito y, en muchas ocasiones, secreto, lo que originó un sinnúmero de injusticias e inequidades, pues los más desprotegidos eran aquellos que carecían de recursos para una buena defensa. Asimismo, las personas que eran víctimas de un delito tenían una participación menor en un asunto que las afectaba directamente. También eran reducidas las acciones para su correcta atención y protección.
Todo esto produjo un escenario preocupante para la justicia mexicana, que llamó la atención de la comunidad internacional. El resultado: un reclamo social de seguridad y justicia. Era necesaria una verdadera transformación del Sistema Penal, que implicara no sólo reformas aisladas a la Constitución, sino una Reforma de tal envergadura que transformara de fondo la manera de procurar y administrar justicia en nuestro país.

Por Fin la Reforma
El 18 de junio de 2008, México despertó con lo que se ha considerado el cambio más importante en materia penal en la historia de nuestro país: el Diario Oficial de la Federación publicó un decreto que reformaba en México La Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio en México Octubre 2016 | 15 ARTÍCULO 10 artículos de la Constitución mexicana: 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones xxi y xxiii del artículo 73; la fracción vii del artículo 115 y la fracción xiii del apartado b del artículo 123. Además, abrió un periodo de 8 años para que la Federación y todas las entidades implementaran este nuevo modelo de justicia penal.

¿Qué implicaría? Modificaciones normativas, generación de nueva infraestructura, desarrollo de modelos de gestión distintos, capacitación a miles de operadores y difusión del nuevo modelo de justicia entre la población, junto con muchas otras cosas más. Pero, ¿en qué se basaba la Reforma? Ante todo, quedaba establecido un proceso penal de corte acusatorio y oral, que busca cumplir con los postulados en materia de dh que se encuentran inscritos en distintos instrumentos internacionales que México ha suscrito y ratificado desde la década de los 70. Principalmente demandaban a nuestro país un sistema de justicia penal que fuera, ante todo, garantista, pero no sólo para unos, sino para todos los mexicanos.

En este contexto, las víctimas de un delito toman un papel fundamental en el proceso. Su voz y participación se notan e, incluso, pueden inconformarse ante las decisiones del Ministerio Público. Por ello, uno de los cambios fundamentales en el nuevo modelo penal es brindarles un acceso efectivo a la justicia y la pronta reparación del daño.

El objetivo principal de la Reforma fue dar un sentido más humano a la justicia penal; acercarla a la gente. Que fuera respetuosa de los dh, confiable y oportuna para la ciudadanía. El nuevo modelo buscaría impartir, ahora sí, una justicia expedita y gratuita con base en un medio eficaz, orientado al esclarecimiento de los hechos y no a defender una confesión; a la reparación del daño y no al castigo del infractor; a proteger a los inocentes y no a promover la impunidad; sus operadores contarían con las condiciones idóneas para ejercer un desempeño profesional y transparente de cada una de sus funciones. Se trató, en suma, de lograr una nación más justa, en la que la ley proteja a todos por igual, en sus derechos y en sus libertades. Ahí estaba el objetivo y, sobre todo, el reto.

A Escena, el Consejo de Coordinación para la Implementación
Para llevar a buen puerto el nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio, el Estado creó al Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal como una instancia cuyo objeto fue, “establecer la política y la coordinación nacionales necesarias para implementar, en los 3 órdenes de Gobierno, el Sistema de Justicia Penal en los términos previstos en la Constitución”.

Este Consejo fue integrado por representantes del Poder Ejecutivo Federal (el Secretario de Gobernación –Presidente del Consejo–, el Secretario de Seguridad Pública y el Consejero Jurídico de la Presidencia), del Poder Legislativo Federal (un Senador y un Diputado), del Poder Judicial de la Federación (un Ministro de la Corte y un Consejero de la Judicatura Federal) y el Procurador General de la República. Por parte de las entidades federativas hay representantes de la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública, de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia y de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia. La sociedad civil también fue representada por un académico y un representante de organizaciones de la sociedad civil. El Consejo de Coordinación tenía atribuciones constitucionales para tomar las decisiones pertinentes para la implementación del nuevo Sistema y para el establecimiento de políticas y estrategias orientadas a implementarlo en todo el país. Realizó 16 sesiones ordinarias de trabajo y 2 extraordinarias, en las que emitió acuerdos para determinar tanto las rutas críticas como los programas y acciones a seguir para cumplir su objetivo.

El Consejo buscó generar un ambiente en el que se priorizara la cooperación y el trabajo conjunto de las instituciones de seguridad pública, procuración e impartición de justicia. Resultó imperativo que, para su operación, generara acuerdos, convenios, reuniones de trabajo entre instituciones (federales y estatales) de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como dar cauce y concretar los apoyos provenientes de la cooperación internacional.

La SETEC
Al Consejo lo acompañó una Secretaría Técnica (setec), creada como, “un Órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, con autonomía administrativa, para operar y ejecutar los acuerdos y determinaciones del Consejo; así como para coadyuvar y brindar apoyo a las autoridades locales y federales en la implementación del Sistema de Justicia Penal, cuando lo soliciten”.

La setec, como brazo de operación del Consejo de Coordinación para la implementación del Sistema de Justicia Penal, nació, por decreto presidencial, el 13 de octubre de 2008. En su encomienda fue establecido que tendría como vigencia no más de 8 años. De tal suerte, México tendría, gracias al trabajo de todas las instituciones federales y estatales, un nuevo Sistema de Justicia Penal.

El Trabajo de la SETEC
Si buscáramos un adjetivo que defina el trabajo de la setec en estos ocho años, cualquiera podría optar por usar la palabra “titánico”. El cambio de un sistema de justicia tan arraigado ha requerido entrar en las estructuras tradicionales, lo que supone un gran esfuerzo humano por parte de quienes integran la Secretaría Técnica. El trabajo fue arduo y necesario para generar el cambio de fondo que exige la Reforma Constitucional.

La construcción paulatina de una “visión común”, no sólo el proceso penal de corte acusatorio y oral, sino todo el diseño del nuevo modelo de Justicia Penal mexicano, es quizá el máximo logro institucional conseguido. Si bien se echó a andar el modelo en todo el país y en todos los ámbitos, los resultados en su operación están aún lejos de ver concretadas las expectativas y deseos con los que fue concebido.

El desempeño de la setec será valorado por la historia de México. Sin embargo, el paso necesario fue dado a tiempo y en tiempo: hoy, todos los mexicanos han dejado atrás esa justicia que los reprimía y no los protegía por igual. El Nuevo Sistema de Justicia Penal opera por completo en el país como fue encomendado en 2008. Un mismo instrumento procesal que aplica para delitos locales y federales, con protocolos de actuación policial y procesos de capacitación basados en programas nacionales. Los vicios que caracterizaron al sistema tradicional en nuestro país hicieron apremiante la necesidad de emprender una transformación radical.

La reforma constitucional de 2008, respondió necesariamente a la democratización institucional del Estado mexicano; alejándose de la idea de la justicia retributiva para impulsar la justicia restaurativa. Una justicia plena para las partes de un proceso penal, impregnada de racionalidad y humanismo. Durante 8 años, la colaboración y el trabajo coordinado de todos los niveles y órdenes de gobierno, la participación de la academia, de la sociedad civil, de la cooperación internacional que apoyó el esfuerzo de nuestro país y en general de todos y cada uno de los implicados en la implementación del nuevo sistema de justicia penal, fueron los cimientos de la setec, a través del trabajo coordinado para lograr la suma de miles de voluntades en la construcción de uno de los cambios más trascendentales de la historia jurídica del país.

Sin duda, el compromiso y la dedicación al proyecto por parte de cada uno de los miembros del Consejo de Coordinación (particularmente el Secretario de Gobernación quien lo presidió, los gobernadores, las instituciones operadoras locales y federales, los órganos implementadores y en general todos los actores del sistema de justicia penal) no sólo engrandecieron, sino que afianzaron la construcción de este objetivo de Estado.

El Consejo de Coordinación y la setec terminan su trabajo con el orgullo de haber cumplido cabalmente con su responsabilidad. Se puso en marcha el nuevo Sistema de Justicia Penal en todo el país y para todos los delitos. Ahora corresponderá a otra instancia continuar con los trabajos de la consolidación, por el bien de un país ávido de justicia y de respuestas inmediatas en relación a ella.

Pendientes
Por supuesto aún hay un tramo que recorrer, procesos por concluir y algunos otros que se deberán iniciar. Apenas el pasado 9 de septiembre se publicaron los acuerdos tomados en la xl Sesión del Consejo Nacional de Seguridad, entre los que destaca el número 4/xl/16, en el que el Consejo ordena al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública hacerse cargo de la responsabilidad de consolidar el sistema de justicia penal. De esta manera, el Consejo de Coordinación y la setec, concluyen su mandato constitucional y dejan los cimientos fuertes al Secretariado Ejecutivo para que dé seguimiento y continuidad a los trabajos en marcha, y emprender los nuevos que se requieran para lograr la consolidación del Sistema Penal Acusatorio.
Aquí es donde es preciso hacer un alto y reflexionar sobre el futuro del Sistema.

Expertos internacionales que operaron la reforma de justicia penal en Chile, Colombia, Costa Rica y Perú, han expresado que el error que cometieron durante la implementación de sus Reformas fue no haber integrado procesos de seguimiento y monitoreo al momento de la conclusión de la implementación. No fue hasta mucho después que la realizaron y respondió a una serie de errores y carencias que descubrieron: fue reactiva cuando algunos errores de operación cuestionaron la efectividad del Sistema Acusatorio.

De esta forma, el éxito de cualquier política pública (y en especial de ésta que nos atañe), requiere, además de su implementación, una serie de estrategias eficaces de seguimiento. Por ello la decisión del Estado mexicano de dar continuidad a los trabajos encaminados hasta ahora a la consolidación del sistema de justicia penal resulta de vital importancia.

Diversos estudios al respecto han calculado que será necesario un plazo aproximado de entre 5 y 9 años para lograr la consolidación del Sistema de Justicia Penal en México. Para poder lograrlo, el Estado deberá, en ese periodo, implementar las medidas necesarias:

  • Continuar con la capacitación de los operadores del Sistema de Justicia Penal.
  • Mejorar la infraestructura y equipamiento de las instituciones.
  • Subsanar y concluir los asuntos del sistema mixto o tradicional.
  • Fortalecer el equipamiento en especialidades forenses de las áreas de servicios periciales para mejorar la investigación científica del delito.
  • Continuar impulsando la actualización de los Programas y Planes de Estudio de la Licenciatura en Derecho y Posgrado, conforme al Sistema de Justicia Penal Acusatorio.
  • Fortalecer las campañas de difusión a nivel federal y en las 32 entidades de la república para impulsar el cambio cultural en la sociedad, dejando claro que en algunos casos justicia penal no es igual a prisión, por lo que la aplicación de la justica debe dejar de verse como castigo.
  • Dar seguimiento a los resultados de la operación a través de indicadores de desempeño.
  • Impulsar un modelo de operación para las Comisiones de Atención a Víctimas en las entidades federativas.
  • En el marco de la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes, impulsar planes de implementación y operación el Sistema de Justicia para Adolescentes en
    las entidades federativas y en la Federación.
  • En el marco de la Ley Nacional de Ejecución Penal, trabajar en su implementación para desarrollar las nuevas figuras procesales y los nuevos roles operativos, a fin de lograr la reinserción social.
  • Fortalecer el funcionamiento de las áreas de Seguimiento de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso, en las entidades federativas y en la Federación, para una óptima operación.
  • Perfeccionar el modelo de operación para las áreas de Justicia Alternativa de las Procuradurías, Fiscalías y Tribunales de las entidades federativas y de la federación.
  • Diseñar modelos únicos que sirvan de base a las entidades federativas y a la Federación para impulsar las áreas de Policía Procesal.

Además, se deben redefinir las metas operativas que se tenían al principio de la Reforma y, a partir de la experiencia adquirida, definir nuevas expectativas de la operación del Sistema de Justicia, de acuerdo a las circunstancias del país. La justicia está en constante evolución. Por ello se deberá continuar trabajando para ajustarla a las condiciones de cada entidad, de cada región y de todo el país. Será un proceso largo, en el que el mayor reto será el cambio cultural que operadores del sistema y ciudadanos tendremos que hacer, pero se puede tener confianza en que hemos dado el primer paso a un México que es parte de una comunidad global que busca ser, humana, incluyente y, sobre todo, justa.

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