La Ley Nacional de Ejecución Penal (LNEP) fue publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 16 de junio de 2016, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida, garantizar el respeto a los derechos humanos y la dignificación de las personas privadas de la libertad (PPL) en los centros penitenciarios[1]. Su fecha de entrada en vigor tuvo variación[2], sin embargo, el 16 de junio de 2021 se cumplieron 5 años de su publicación por lo que cabe cuestionarse acerca del avance de su implementación y si cumplió con los objetivos deseados o bien, se requieren adecuaciones al diseño normativo o se enfrentan desafíos prácticos.
En cuanto al diseño normativo, la LNEP contiene 207 artículos distribuidos en 6 títulos, de cuya publicación original, únicamente se alteró el artículo 139 derivado de la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en la Acción de Inconstitucionalidad 61/2016[3]. De su contenido, se destacan aspectos positivos:
- Dota de uniformidad a nivel nacional[4].
- Incorpora varios estándares internacionales especializados en la materia[5].
- Define conceptos y actores clave[6].
- Señala principios que rigen en el sistema penitenciario[7].
- Clasificación penitenciaria conforme a estándares internacionales[8].
- Destaca coordinación interinstitucional como clave para lograr objetivos[9].
- Enuncia derechos de PPL, mujeres privadas de libertad y personas que gozan libertad condicionada[10].
- Define facultades de autoridades[11] penitenciarias, jurisdiccionales, policía procesal, autoridades supervisoras de libertad e intervención de Ministerio Público y víctimas[12].
- Refiere obligación de información estadística[13].
- Especifica condiciones de internamiento y desarrolla medios para lograr reinserción social conforme artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[14].
- Regula medidas disciplinarias, traslados, ingresos, visitas, revisiones y entrevistas[15].
- Protege grupos en situación de vulnerabilidad como mujeres[16] (incluyendo perspectiva de género[17]), niñez (incorporando el principio de interés superior de la niñez[18]), personas indígenas[19] y con discapacidad[20].
- Delimita claramente procedimientos de tipo administrativo y jurisdiccional[21].
- Incluye medidas alternativas a la pena privativa de libertad[22].
- Introduce justicia terapéutica[23], justicia restaurativa[24] y mediación penitenciaria[25]
- Contempla apartado de servicios postpenales[26]
Ahora bien, como aspectos negativos o áreas de oportunidad de la LNEP consideramos:
- Interpretación compleja al remitir a normatividad secundaria, protocolos o bien otras disposiciones normativas para determinación[27].
- Parte de su eficacia se sujeta a una adecuada coordinación interinstitucional y celebración de convenios; desafortunadamente no se actualiza tal cuestión[28].
- Debe señalarse examen médico como parte del catálogo de derechos de todas las PPL[29].
- Falta de protección de otros grupos en situación de vulnerabilidad además de los mencionados, por ejemplo, personas pertenecientes a comunidad LGBTTTI.
- Posibilidad de permanencia de niñez es un derecho tanto para madres como padres y decisión de permanencia no debe sujetarse a una edad específica sino analizar el caso en concreto bajo el principio de interés superior de la niñez, de conformidad con estándares internacionales [30].
- Clasificación penitenciaria también debe considerar respeto por identidad de género y otros criterios contenidos en los estándares internacionales[31].
- Falta profundizar el apartado de servicios postpenales al regularse en un solo artículo[32].
- Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL) se sujeta a disponibilidad presupuestal sin indicar periodicidad[33].
- Considerar entre sujetos legitimados para accionar procedimientos tanto administrativos como jurisdiccionales al propio personal penitenciario[34].
- Deben contemplarse permisos humanitarios para todas las PPL[35].
En cuanto a la puesta en práctica, nos resultan de utilidad los Diagnósticos Nacionales de Supervisión Penitenciaria (DNSP) de la CNDH[36], al asignar calificaciones a los centros penitenciarios de conformidad con sus condiciones de internamiento. Si consideramos los DNSP desde el 2016 hasta el 2019, descontando el 2020 por ser un año atípico por la situación del COVID; los promedios de calificaciones de los Centros de Reinserción Social (CERESOS) en las entidades federativas son 6.27, 6.30, 6.45 y 6.45 respectivamente, mientras que a nivel federal (CEFERESOS) son 7.21, 7.33, 7.48 y 7.53. En consecuencia, si bien se advierte un ligero avance, no se visualiza un impacto suficiente a partir de la publicación de la LNEP.
En ese sentido, si bien puede perfeccionarse el marco normativo, los retos en la implementación aún son enormes, desde lograr una adecuada coordinación interinstitucional hasta contar con los recursos materiales y humanos suficientes que materialicen lo contenido en la LNEP.
Finalmente, no omitimos la importancia del Programa Sectorial de Seguridad y Protección Ciudadana 2020-2024[37], el cual cuenta con 5 objetivos prioritarios, dentro de los cuales, el tercero pretende atender la problemática del sistema penitenciario y se relaciona con varios mandatos contenidos en la LNEP, por lo que quizás hasta el 2024 logremos advertir cambios sustanciales.
[1] Comunicado: ¿Qué beneficios trae la Ley Nacional de Ejecución Penal? Secretaría de Gobernación. Disponible en: ¿Qué beneficios trae la Ley Nacional de Ejecución Penal? | Secretaría de Gobernación | Gobierno | gob.mx (www.gob.mx)
[2] El esquema gradual de su entrada en vigor se detalla en los artículos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo, noveno, décimo, décimo primero y décimo segundo transitorios de la LNEP.
[3] El artículo 139 de la LNEP quedó de la siguiente forma: Las personas sentenciadas que se encuentren en los supuestos de libertad condicional podrán solicitar la reducción de obligaciones en el régimen de supervisión, siempre y cuando se hubieren dedicado [de forma exclusiva] a actividades productivas, educativas, culturales o deportivas no remuneradas. En el caso de las actividades culturales y deportivas, el sentenciado deberá acreditar participar en la difusión, promoción, representación, y en su caso, competencias en dichas actividades. En el caso de actividades educativas, se deberá acreditar la obtención de grados académicos.
[4] El artículo 2 de la LNEP señala ámbito de aplicación tanto a nivel federal como local.
[5] A saber, Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión; Principios básicos para el tratamiento de los reclusos; Reglas Mandela; Reglas de Tokio; Reglas de Bangkok y Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las PPL en las Américas.
[6] El artículo 2 de la LNEP incorpora un glosario de los términos utilizados.
[7] El artículo 4 de la LNEP señala como principios rectores: dignidad, igualdad, legalidad, debido proceso, transparencia, confidencialidad, publicidad, proporcionalidad y reinserción social.
[8] El artículo 5 de la LNEP especifica que deben estar ubicadas por separado personas mujeres-hombres; procesadas-sentenciadas; inimputables; en prisión preventiva, delincuencia organizada y sujetas a medidas especiales de seguridad.
[9] El artículo 7 de la LNEP refiere coordinación interinstitucional y autoridades corresponsables.
[10] Estos derechos se precisan en los artículos 9, 10 y 12 de la LNEP
[11] El Capítulo III de la LNEP contiene lo relativo a las Autoridades en la Ejecución Penal.
[12] El artículo 121 de la LNEP enlista las partes procesales ante el Juez de Ejecución.
[13] El artículo 29 de la LNEP establece el Sistema Nacional de Información Estadística Penitenciaria.
[14] El Capítulo II de la LNEP desarrolla el Régimen de Internamiento y el Título Tercero las Bases de Organización del Sistema Penitenciario
[15] El Capítulo III del Título Segundo de la LNEP contiene el régimen disciplinario; el Capítulo V regula Traslados y el Capítulo VI se denomina Ingresos, Visitas, Revisiones Personales y Entrevistas en los Centros Penitenciarios.
[16] Además del artículo 10, el numeral 36 de la LNEP contiene disposiciones para mujeres privadas de la libertad con hijas o hijos.
[17] Esta perspectiva se menciona en los artículos 33 y 176 de la LNEP
[18] Este principio se expresa en los artículos 10, 36, 53 y 144 de la LNEP
[19] El artículo 35 de la LNEP refiere medidas para personas indígenas privadas de la libertad.
[20] Se contemplan medidas para personas con discapacidad en los artículos 4, 38 y Capítulo IX de la LNEP.
[21] El Título Cuarto de la LNEP detalla el procedimiento de ejecución.
[22] El Título Quinto de la LNEP contiene beneficios preliberacionales y sanciones no privativas de la libertad.
[23] El Capítulo VIII del Título Quinto de la LNEP se denomina Justicia Terapéutica.
[24] El Capítulo I del Título Sexto de la LNEP se titula Justicia Restaurativa.
[25] La mediación penitenciaria se menciona en el artículo 15, fracción XV y 206 de la LNEP
[26] El Capítulo II del Título Sexto de la LNEP regula Servicios Postpenales.
[27] Por ejemplo, el artículo 33 de la LNEP refiere que la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario debe dictar 23 protocolos.
[28] Sobre el tema, se sugiere consultar la Recomendación 38/2019 emitida el 14 de octubre de 2019 de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), disponible en: https://www.cndh.org.mx/documento/recomendacion-general-382019
[29] Se hace referencia a un examen médico en artículos 10, 45 y 75 de la LNEP pero no en el 9 que señala derechos de todas las PPL
[30] Al respecto, se sugiere consultar Regla 29 de las Reglas Mandela; Observaciones Preliminares y Regla 49 de las Reglas de Bangkok
[31] Sobre el tema, se sugiere revisar Reglas 7 y 11 de las Reglas Mandela; Regla 41 de las Reglas de Bangkok y Principio XIX de los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las PPL en las Américas
[32] El artículo 207 de la LNEP
[33] Cfr. Artículo 29 de la LNEP. La ENPOL de 2016 puede consultarse en: https://www.inegi.org.mx/programas/enpol/2016/
[34] Los artículos 108 y 121 de la LNEP enlistan sujetos legitimados, debiendo homologar si contemplan personal penitenciario.
[35] El artículo 145 de la LNEP excluye a PPL por delincuencia organizada o sujetas a medidas especiales de seguridad.
[36] Todos los DNSP de la CNDH, pueden consultarse en: https://www.cndh.org.mx/web/diagnostico-nacional-de-supervision-penitenciaria
[37] Cfr. Decreto por el que se aprueba el Programa Sectorial de Seguridad y Protección Ciudadana 2020-2024, publicado en el DOF el 2 de julio de 2020.
