Desde la creación de la Guardia Nacional (GN) surgieron voces críticas que pusieron en tela de juicio la naturaleza civil del nuevo cuerpo policiaco. Adscrita originalmente a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), pero comandada por un militar en proceso de retiro, el general Luis Rodríguez Bucio, hecho que fue de las primeras polémicas, y conformada por la extinta Policía Federal y las Policías Militar y Naval, la Guardia Nacional prometía ser la institución que traería paz y seguridad a la República Mexicana.
Sin un verdadero diagnóstico de la efectividad de la GN y a poco más de tres años de su creación, lo que se suponía un cuerpo policiaco civil, ha concretado su base militar y oficialmente su operación y administración está a cargo de la Secretaría de Defensa (Sedena), a pesar de que el texto constitucional establece que debe ser una institución civil.
De los 113,833 elementos desplegados hasta ahora, 73,805 (65 %) provienen de la Secretaría de la Defensa Nacional, 16,792 (15 %) de la Marina, y 23,236 (20 %) de la desaparecida Policía Federal, es decir 80% de sus activos son militares. Aunque mucho empeño se ha puesto desde el Poder Ejecutivo en santificar su actuación, en 2022 la GN suma 309 quejas en el Sistema Nacional de Alerta de Violación a los Derechos Humanos, la CDMX y Guanajuato concentran la mayoría de quejas, mientras que la Sedena presenta 283 quejas, ambas instituciones por tratos inhumanos, tortura y desaparición forzada, entre otros.
La Guardia Nacional se integra a la Sedena
El pasado 9 de septiembre de 2022 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; de la Ley de la Guardia Nacional; de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y de la Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en Materia de Guardia Nacional y Seguridad Pública.
Pasada la medianoche, después de un debate de 10 horas en el Senado de la República, en modo fast track con 71 votos de Morena, PV, PT y Encuentro Social a favor, se concretó la reforma en materia de seguridad y Guardia Nacional. Una tarde antes, el viernes 8 de septiembre cuando aún se encontraba en discusión la Cámara Alta, en un evento en Durango, el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), artífice de la iniciativa, declaró al general Luis Cresencio Sandoval González, Secretario de la Defensa, como “el encargado de la operación de la Guardia Nacional”.
Con un claro salto a la jerarquía constitucional, como ocurrió con la reforma eléctrica, el decreto establece: “A la persona titular de la Secretaría de la Defensa Nacional le corresponden las facultades siguientes: I. Ejercer el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional, en el marco de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, y cuando la persona titular del Ejecutivo Federal disponga de su intervención para el auxilio de la Fuerza Armada permanente en el ejercicio de sus misiones; II. Expedir los manuales de organización, de procedimientos y de servicio al público de la Guardia Nacional; III. Elaborar los programas operativos y estrategias de la Guardia Nacional”.
Además, faculta al secretario de la Defensa para organizar su distribución territorial y proponer adecuaciones a su estructura orgánica para que proponga al titular de la comandancia al Presidente de la República. Indica que el personal militar “continuará sujeto a la jurisdicción militar respecto de los delitos especificados en el libro segundo del código de justicia militar que atenten contra la jerarquía y autoridad”.
El decreto ordena a la SSPC a transferir a la Sedena, en un plazo de 70 días naturales, los recursos presupuestarios y financieros que correspondan para cubrir las erogaciones por concepto de servicios personales y gastos de operación de la Guardia Nacional. Asimismo, Coordinará con la Secretaría de la Defensa Nacional la homologación del adiestramiento especializado, considerando la Estrategia Nacional de Seguridad Pública.
“El decreto ordena a la SSPC a transferir a la Sedena, en un plazo de 70 días naturales, los recursos presupuestarios y financieros que correspondan para cubrir las erogaciones.”
A dicho de López Obrador la transferencia de la GN a la Sedena es para blindarla y evitar que se eche a perder, como sucedió con la Policía Federal. Por su parte, el llamado bloque de contención de la Cámara de Senadores anunció que presentarán una controversia constitucional por lo que se prevé que sea la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), de nuevo, la que decida la constitucionalidad de los cambios legales.
¿Se consolida la militarización de la seguridad pública?
En 2017 el Congreso de la Unión, durante la administración peñista, aprobó la Ley de Seguridad Interior que pretendía institucionalizar lo que inició Felipe Calderón al declarar la guerra contra el narco y sacar a los militares de los cuarteles para contener los niveles de violencia e inseguridad. Sin embargo, en 2018 la SCJN la declaró inconstitucional porque representaba “una violación jurídica a la seguridad de todos”. En su momento, los ministros Franco González Salas y Alfredo Gutiérrez expresaron que dicha ley dejaba “abiertas las preguntas de si los militares pueden hacer arrestos o cateos” pues pretendía normalizar la intervención del ejército en tareas de seguridad pública. La SCJN dejó claro que la actuación de las FA debía tener un marco de certeza, de legalidad.
A cuatro años de esa resolución, con la transferencia de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa, las posturas han chocado entre la oposición que está formada por los partidos que gobernaron en un momento y no detuvieron el proceso de militarización del país, especialistas y asociaciones civiles que condenan la militarización de la seguridad pública y por aquellos que defienden la decisión del gobierno al no ver una alternativa para detener la ola de violencia e inseguridad en el país, mientras que se siguen desdeñando a las policías locales y la insistencia en una estrategia de seguridad que no muestra resultados favorables.
Durante la discusión de la iniciativa de la GN y seguridad pública en el Senado, el bloque opositor declaró que la reforma profundiza la militarización del país, además de ser inconstitucional pues el “Artículo 21 de la Constitución señala que, las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional”. Mientras que la senadora Olga Sánchez Cordero, ministra en retiro y exsecretaria de Gobernación, defendía la minuta al declarar que con este cambio se busca encontrar claridad en la línea disciplinaria (de la GN), facilitar el ejercicio del mando y lograr afianzar el espíritu de cuerpo requerido.
Algunos especialistas también han señalado que este paso es la cancelación futura de tener policías más capacitados, que debería ser el objetivo principal, y no dejar a los militares como primeros respondientes cuando no tienen la formación para actuar como tal, lo que propiciará violación a los derechos humanos, corrupción e impunidad. Incluso señalaron que López Obrador pasó de estar en contra de la militarización a concretar una estrategia fallida que inició en el periodo calderonista.
“Algunos especialistas también han señalado que este paso es la cancelación futura de tener policías más capacitados, que debería ser el objetivo principal, y no dejar a los militares como primeros respondientes cuando no tienen la formación para actuar como tal.”
En este sentido, Cristina Reyes, directora de Litigio Estratégico de la asociación civil México Unido Contra la Delincuencia (MUCD), declaró en la BBC que el pase “es una clara militarización de México. Y no es solo entregar la seguridad pública al ejército, es también aumentar el poder que ya tiene, lo que es peligroso y preocupante”.
Además, señaló la nula capacitación de los militares en materia policial y para investigar delitos, “nos preocupa que hemos visto una gran impunidad en casos atendidos por el fuero militar cuando militares cometen delitos contra civiles. Este fuero no garantiza el acceso a la justicia de las víctimas, no hay reparación del daño ni un esclarecimiento de los hechos”.
Según dicta la Constitución, la “seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y municipios, que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos y comprende la prevención especial y general de los delitos, la sanción de las infracciones administrativas, así como la investigación y la persecución de los delitos y la reinserciónsocial del sentenciado”.
En el 2020 cuando se publicó el acuerdo mediante el cual se “ordenó a la Fuerza Armada permanente a participar de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada subordinada y complementaria con la Guardia Nacional en las funciones de seguridad pública, durante el tiempo en que dicha institución policial desarrolla su estructura”, la investigadora del Instituto Nacional de Ciencias Penales (Inacipe), Blanca Ivonne Olvera Lezama, concluyó que a menos que se quiera limitar la actuación de la Fuerza Armada a un papel solo presencial en materia de seguridad pública, es urgente llenar los vacíos jurídicos para no afectar el procedimiento penal y no favorecer la impunidad.
Además, Olvera Lezama señaló dos omisiones que claramente no han sido resueltas:
“Primera Omisión. El artículo 132, fracción XIV del Código Nacional de Procedimientos Penales, establece que la obligación de emitir “informes” es exclusiva de la policía en el procedimiento penal, dejando fuera a los elementos de la Fuerza Armada y de la Guardia Nacional. De igual forma el Protocolo Nacional de Actuación de Primer Respondiente, especifica que las Fuerzas Armadas en actividades de coadyuvancia con las autoridades responsables de la seguridad pública, bajo ningún concepto asumen calidad de Policía Primer Respondiente, es decir, estas Fuerzas Armadas se regirán por su propia normatividad vigente, por lo que las personas que la integran, hoy en día asignadas a tareas de seguridad pública, no tienen las obligaciones contempladas en este protocolo y en consecuencia están impedidos jurídicamente a llenar el IPH y demás informes de investigación al MP. De hacerlo, la investigación se encontrará viciada de origen, por no contener fundamentación jurídica en la ley penal.
Segunda omisión. El acuerdo que dispone que la Fuerza Armada llevará a cabo tareas de seguridad pública, tiene su fundamento jurídico en solo 12 de las 44 fracciones del artículo relativo a las atribuciones y obligaciones de la Guardia Nacional. Así se excluyó la fracción XX, que contiene la obligación de emitir informes, partes policiales y demás documentos relativos a sus investigaciones y en su caso, remitirlos al MP. Así, los elementos integrantes de la Fuerza Armada no están obligados jurídicamente a emitir informe alguno de investigación para el MP, como el IPH y demás informes como el del Uso de la Fuerza y detenciones.”[1]
Sin embargo, el Presidente, Morena y sus simpatizantes, hasta la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) insisten en que no hay otra opción más que “reforzar” a la Guardia Nacional, por los niveles de violencia en el país –al referirse a la que genera el crimen organizado– y dejar que los militares sigan apoyando en tareas de seguridad pública, afirmando que la institución (Sedena) no es la misma que en los regímenes anteriores. “El propósito no es militarizar o ir al autoritarismo, sino cuidar con la vigilancia de la Secretaría de la Defensa el crecimiento sano de la que debe ser la principal institución de seguridad pública del país”, declaró AMLO.
“El Presidente, Morena y sus simpatizantes, incluso la CNDH, insisten en que no hay otra opción más que reforzar a la Guardia Nacional por los niveles de violencia en el país y dejar que los militares sigan apoyando en tareas de seguridad pública.”
Junto a la reforma que da control operativo y administrativo de la GN a Sedena, se propuso en el Legislativo, por iniciativa del PRI, modificar el artículo 5º transitorio del decreto constitucional que creó la Guardia Nacional para ampliar hasta 2028 el uso de la fuerza militar en tareas de seguridad, de acuerdo con la ley vigente ese plazo vence en 2024. Una vez votado y aprobado en la Cámara de Diputados, el dictamen pasó al Senado donde la propuesta no prosperó.
Una consulta fuera de la ley
Después del fracaso legislativo en el Senado para ampliar la presencia de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública hasta 2028, nuevamente, saltando el marco constitucional o “buscando maneras legales”, el jefe del Ejecutivo propuso hacer un “ejercicio de participación social”, un mecanismo a través de la Secretaría de Gobernación aunque no sea vinculante, señaló López Obrador en una de sus conferencias matutinas.
“Después del fracaso legislativo en el Senado para ampliar la presencia de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública, nuevamente, saltando el marco constitucional, el jefe del Ejecutivo propuso hacer un ‘ejercicio de participación social’ a través de la Secretaría de Gobernación aunque no sea vinculante.”
Cabe destacar que la Carta Magna establece en el artículo 35 que no puede ser objeto de consulta la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. No obstante, AMLO planteó tres cuestionamientos que no sufrieron modificación alguna y serán las que se “consulten” sobre la GN y la tarea de los militares en la seguridad pública:
1. ¿Estás de acuerdo con la creación de la Guardia Nacional y con su desempeño hasta ahora? Respuestas: Sí. / No.
2. ¿Consideras que las Fuerzas Armadas, el Ejército y la Marina deberán mantenerse haciendo labor de seguridad pública hasta el año 2028 o que regresen a sus cuarteles en marzo de 2024?
Respuestas: Sí, que se mantengan hasta 2028. / No, que regresen a sus cuarteles en marzo de 2024.
3. ¿Cuál es tu opinión de que la Guardia Nacional pase a formar parte de la Secretaría de la Defensa Nacional o dependa de la Secretaría de Gobernación o de la Secretaría de Seguridad Pública?
Respuestas: Que se mantenga en la Secretaría de la Defensa Nacional. / Que pase a la Secretaría de Gobernación. / Que regrese a la Secretaría de Seguridad Pública.
Días después del planteamiento, ante el constante desdén al Instituto Nacional Electoral (INE), el secretario de Gobernación, Adán Augusto López Hernández presentó el “ejercicio participativo para escuchar la opinión del pueblo en materia de seguridad pública”. El secretario reiteró que no es propiamente una consulta, sino un ejercicio de participación social: “Como el Presidente ha mencionado, no es un ejercicio vinculatorio ni es una consulta popular como tal porque somos respetuosos del ordenamiento jurídico y esa está perfectamente definida en la Constitución”. Añadió que conforme al Artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Segob tiene las atribuciones para organizar este ejercicio.
“Como el Presidente ha mencionado, no es un ejercicio vinculatorio ni es una consulta popular como tal porque somos respetuosos del ordenamiento jurídico y esa está perfectamente definida en la Constitución: Adán Augusto López Hernández.”
El Secretario explicó que en las 69,989 secciones electorales ubicadas por el INE se instalará un punto receptor de opinión y se formará un comité ciudadano de carácter honorífico que determinará los mecanismos para la instrumentación de las acciones a nivel nacional. Además, convocará a los ciudadanos para realizar la promoción y recepción de la opinión popular. “El pueblo será el encargado de cuidar los puntos receptores de la opinión y realizará el cómputo de la misma, los cuales se enviarán a las oficinas de representaciones de la Secretaría de Gobernación en cada una de las entidades federativas y de allí se concentrarán en la Secretaría de Gobernación”. También se podrá votar electrónicamente, incluso los residentes en el extranjero que cuenten con CURP, a través de la página web de la Segob, detalló.
La consulta se llevará a cabo el 22 de enero del 2023 y los resultados definitivos se publicarán dos días después. Se invitará a gobernadores, a la jefa de gobierno y presidentes municipales a la promoción de la misma. El debate iniciará el 10 de octubre del presente año y finalizará el 16 de enero del próximo año.
Además de que dicha propuesta no sería constitucional, cabe la duda de que si no es un ejercicio vinculatorio, ¿será capaz el Ejecutivo de aceptar una respuesta que no favorezca sus planes? Al cierre de esta edición, la Junta de Coordinación Política (Jucopo) acordó partir de cero en la redacción del dictamen que pretende ampliar el plazo para que las FA participen en tareas de seguridad pública. Ricardo Monreal, presidente de la Jucopo, dijo que con el nuevo texto se busca consenso y no dejar a las Fuerzas Armadas en la indefensión jurídica. El objetivo, indicó, era tener la propuesta el 4 de octubre para subirla a Pleno, sin embargo, podría extenderse al plazo de 10 días como lo establece el reglamento.
México contraviene preceptos internacionales
El Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas e Involuntarias y las Relatorías especiales sobre ejecuciones arbitrarias y derechos a la libertad de reunión y asociación de la Organización de las Naciones Unidas declararon que “el avance de estas iniciativas significa un ataque en contra del principio de supremacía constitucional, mediante el que pretende contravenir la Constitución a través de la reforma a leyes de menor jerarquía”, e hicieron un llamado al Estado mexicano para revertir las reformas aprobadas el pasado 9 de septiembre y a no extender la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad.
Asimismo, solicitaron “fortalecer las instituciones civiles de seguridad y adoptar un plan de retiro ordenado, inmediato y verificable de las fuerzas militares en tareas de seguridad pública; todo ello a la luz de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos del Estado mexicano”.
Por su parte, la Alta Comisionada interina de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Nada Al-Nashif recordó que, pese al constante aumento de la militarización de las fuerzas de seguridad mexicanas desde 2006, esta situación no condujo a una reducción duradera de la criminalidad, en cambio provocó un aumento de las denuncias de graves violaciones de los derechos humanos por las fuerzas de seguridad.
Las reformas dejan a México sin una fuerza policial civil a nivel federal, consolidando aún más el ya prominente papel de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública en México. La ONU expresó preocupación porque las reformas aprobadas no incluyen ninguna disposición que garantice la supervisión civil de la Secretaría de la Defensa Nacional, lo que también vulnera la rendición de cuentas.
A reserva de que la SCJN resuelva la constitucionalidad de las reformas ya aprobadas y de la probable aprobación de la ampliación del plazo de las FA en seguridad, los temas en los que se debería estar centrando la discusión deberían ser ¿cómo será la capacitación policial si las bases son militares?, ¿cuáles serán los mecanismos de actuación de las FA?, ¿cómo será la rendición de cuentas?, ¿de qué forma se asegurará la actuación bajo los estándares internacionales de derechos humanos?, ¿cuáles serán los controles de conducta y responsabilidad?, ¿el uso de la fuerza que sigue pendiente en la Corte?, dudas que desde hace dos sexenios no se han podido resolver.
Sin un claro avance en la estrategia de seguridad, replicando un modelo que el mismo gobierno ha criticado y que evidentemente no funciona, con casos en los que se señala al ejército de colusión con el crimen organizado, con las quejas acumuladas en violación de derechos humanos, sin la visión del peligro que podría representar que el titular del Ejecutivo y comandante supremo de las fuerzas armadas no tenga los estándares éticos que López Obrador ostenta, con el control creciente de las fuerzas armadas en la vida pública y económica del país, con militares utilizados como operadores políticos que sueltan declaraciones que parecen atentar contra la libertad de expresión. Sin propuestas concretas de la oposición ni del mismo partido oficial para desacelerar la inseguridad y combatir al crimen organizado, con un gobierno que confía con ciega fe en el ejército, así avanza la militarización de la seguridad pública en México.
[1] Blanca Ivonne Olvera Lezama. “Fuerzas armadas en seguridad pública: dos omisiones”. Nexos. Disponible en: https://seguridad.nexos.com.mx/fuerzas-armadas-en-seguridad-publica-dos-omisiones/#_ftnref5
